I GSK 1700/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 156/22 w sprawie ze skargi M. U. na czynność Wójta Gminy Słupsk w przedmiocie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 156/22 na podstawie art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: ppsa) stwierdził bezskuteczność podjętej wobec M.U. (dalej: skarżący) czynności Wójta Gminy [...] w przedmiocie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji oświatowej w 2021 r., unormowanej w przepisie art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 października 20217 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2029; dalej: ufzo). W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zasadny okazał się tylko jeden spośród zarzutów skargi, to jest naruszenia przepisu art. 12 ust. 1 ufzo poprzez nieuwzględnienie przez organ wszystkich wydatków bieżących Gminy [...] zaplanowanych w jej budżecie na prowadzenie przedszkola gminnego przez to, że nie zostały wzięte pod uwagę wydatki zaplanowane w rozdziale dotyczącym zadań wymagających specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego ujęte w planie finansowym przedszkola. Pozostałe zarzuty skargi, zwłaszcza odnoszące się do nieuprawnionego zdaniem skarżącego, zmniejszenia planu wydatków na wynagrodzenia pracowników przedszkola Sąd ocenił jako niezasadne. Sąd zaakcentował, że skarżący nie podważył faktu, że organ dotujący uwzględnił przy aktualizacji podstawowej kwoty dotacji elementy wymienione w przepisie art. 44 ust. 3 ufzo według stanu na dzień 30 września 2021 r. Natomiast zagadnienie celowości zmniejszenia planu wydatków na wynagrodzenia pracowników przedszkola nie mieści się, zdaniem Sądu, w zakresie kontroli legalności działania organu dotującego. Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, którą oparto na obydwu podstawach (art. 174 pkt 1 i 2 ppsa). W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1. art. 9 w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2 ufzo poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo dokonał aktualizacji podstawowej kwoty dotacji według wydatków zaplanowanych w budżecie gminy na dzień 30 września danego roku budżetowego, a późniejsze zmiany w wydatkach zaplanowanych w budżecie gminy, przekładających się na wysokość dotacji, są bez znaczenia, podczas gdy przedmiotowe stanowisko powoduje nie zrealizowanie celu ustawy jakim jest wypłata dotacji o charakterze rocznym uwzględniającym wszystkie wydatki bieżące zaplanowane w budżecie gminy; 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492; dalej: pusa) poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania przesunięć w wydatkach zaplanowanych w budżecie gminy, gdyż powodowałoby to ocenę działania gminy z punktu widzenia celowości i słuszności a to wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego podczas gdy powyższe stanowisko sądu I instancji powoduje niemożność zrealizowania dyspozycji art. 9, w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 3 ufzo, tj. wypłacenia dotacji o charakterze rocznym w prawidłowej wysokości, a w konsekwencji uniemożliwia organowi prowadzącemu przedszkole niepubliczne dochodzenia swoich praw, w postaci prawa do uzyskania dotacji w prawidłowej wysokości, w sytuacji gdy po 30 września danego roku budżetowego nastąpią przesunięcia w budżecie gminy w zakresie wydatków zaplanowanych na przedszkole publiczne. W ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa poprzez po pierwsze nielogiczny i wewnętrznie sprzeczny tok rozumowania sądu, polegający na uznaniu, że: 1) sąd administracyjny nie jest władny do oceny działań gminy w zakresie zmian w wydatkach zaplanowanych w budżecie gminy, ponieważ byłaby to ocena działań gminy z punktu widzenia celowości i racjonalności wydatkowania środków publicznych, co przekracza kompetencje sądów administracyjnych, podczas gdy równolegle sąd I instancji wskazuje, iż wysokość przychodów zaplanowanych w budżecie gminy z tytułu opłat za wyżywienie była usprawiedliwiona, a tym samym sąd dokonał oceny polityki finansowej gminy w zakresie planowanych przychodów; 2) kwota 49.995,00 zł wydatków zaplanowana w rozdz. 85595 jest kwotą przeznaczoną na realizacje zadania polegającego na opiece nad dziećmi do lat 3, podczas gdy z treści planu finansowego przedszkola gminnego, załączonego do odpowiedzi na skargę wynika, iż w planie finansowym przedszkola gminnego wprowadzony został odrębny rozdział nr 85516 zatytułowany: "System opieki nad dziećmi w wieku do lat 3"; 3) kwota 10.000,00 zł umieszczona w planie finansowym przedszkola gminnego (rozdz. 80104 Przedszkola) stanowi wydatek funduszu sołeckiego, co jest nielogiczne, ponieważ z jakiej przyczyny środki z funduszu sołeckiego miałyby być umieszczone w budżecie przedszkola gminnego. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na ustaleniu, wyłącznie na podstawie gołosłownych twierdzeniach organu, nie popartych żadnym materiałem dowodowym, iż następujące kwoty umieszczone w budżecie przedszkola gminnego: 10.000,00 zł z rozdz. 80104 oraz kwota 49.995,00 z rozdz. 85595 odnoszą się odpowiednio do: środków z funduszu sołeckiego oraz środków na wychowanie dzieci do lat 3, podczas gdy raz że fakty te nie są wykazane żadnymi dokumentami (zwłaszcza w zakresie środków unijnych) a dwa, że inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy (np.: plan finansowy przedszkola gminnego) przeczą temu; 3. art. 141 § 1 i § 2 ppsa poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyodrębnienie w uzasadnieniu części odnoszących się do ustalenia stanu faktycznego oraz części związanej z rozważaniami prawnymi co w konsekwencji bardzo utrudnia polemikę z wojewódzkim sądem administracyjnym; 4. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa poprzez dokonanie błędnej kontroli zaskarżonej czynności. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Nie nasuwa zastrzeżeń stanowisko zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym przyjęte w przepisach art. 1 § 1 i 2 pusa kryterium kontroli administracji sprawowanej przez sąd administracyjny stanowi zgodność z prawem. Nie mieści się w kompetencji sądu administracyjnego weryfikowanie działalności administracji pod względem ich celowości. W przypadku gospodarowania finansami jednostki samorządu terytorialnego w grę ponadto wchodzi wynikająca z przepisu art. 165 ust. 2 Konstytucji zasada samodzielności, której naruszanie byłoby niedopuszczalne. Nie oznacza to jednak, że operowanie finansami jednostki samorządu terytorialnego może mieć charakter dowolny. Przeciwnie – w myśl przepisu art. 7 Konstytucji – musi się mieścić w granicach i zostać podjęte na podstawie prawa. Sporna w tej sprawie podstawa faktyczna aktualizacji kwoty dotacji wiązała się z kwestionowanym przez skarżącego obniżeniem wysokości wynagrodzeń pracowników przedszkoli. Istotnie, celowość tej redukcji wynagrodzeń może wzbudzać wątpliwości, skoro niezwłocznie po upływie prawnie znaczącego dla ustalenia wysokości dotacji terminu 30 września 2021 r., wynagrodzenia te zostały podwyższone. Może to istotnie świadczyć o instrumentalnym charakterze obniżenia wysokości wynagrodzeń, służącemu jedynie obniżeniu kwoty dotacji. W tym upatruje skarżący pokrzywdzenia w przysługującym mu prawie do uzyskania zgodnie z prawem obliczonej dotacji. Skoro jednak uprawnienie do kształtowania wynagrodzeń pracowników przedszkoli podlega ochronie wspomnianej samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, nie ma podstaw do ingerowania w przyjęte przez gminę w tym zakresie wartości. Modyfikacje te jednak nie pozostają bez wpływu na kwotę dotacji i uwaga ta dotyczy zarówno obniżenia, jak i podwyższenia wynagrodzeń. Przepis art. 44 ust. 1 ufzo ma bowiem charakter imperatywny; ustanawia on bowiem obowiązek dokonania aktualizacji kwoty dotacji w trzech sytuacjach. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z trzecim z nich, obejmującym szczególnie uzasadnione przypadki. Ustawodawca posłużył się w tym przepisie pojęciem niedookreślonym, wymagającym analizy w kontekście okolicznościach konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt. II OSK 139/09, LEX nr 597243). Za szczególnie uzasadniony przypadek uznać należy sytuację istotnych zmian w gospodarce budżetowej gminy, która wywierać może wpływ na wysokość dotacji, obliczanej zgodnie z przepisami prawa. W tej sprawie organ gminy zasadnie przyjął, że zmniejszenie wynagrodzeń dla pracowników przedszkoli powoduje obniżenie wydatków bieżących w rozumieniu przepisu art. 12 ust. 1 ufzo i trafnie uznał, że przesłanka aktualizacji kwoty dotacji uregulowana w przepisie art. 44 ust. 1 pkt 3 ufzo została spełniona. Determinująca wysokość dotacji modyfikacja wynagrodzenia nie może mieć jednak jednostronnego charakteru, to znaczy że na tę wartość wpływa nie tyko jego zmniejszenie, ale i zwiększenie. A zatem stwierdzić należy, że w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku mieści się zarówno obniżenie, jak i podwyższenie wynagrodzeń pracowników przedszkoli stanowiących wydatki budżetowe gminy. Innymi słowy, wynikający z przepisu art. 44 ust. 1 pkt 3 ufzo obowiązek aktualizacji kwoty dotacji dotyczy obu tych sytuacji. Wobec tego, jeżeli w gminie doszło do aktualizacji kwoty dotacji ze względu na obniżenie wynagrodzenia pracowników przedszkoli, a następnie wynagrodzenia te zostały podwyższone, obowiązkiem organu jest dokonanie ponownej aktualizacji kwoty dotacji. W tym aspekcie stanowisko Sądu pierwszej instancji wymagało pewnej korekty i uzupełnienia. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione, dlatego że twierdzenie o błędnej wykładni przepisów art. 9, art. 12 ust. 1 ani art. 17 ust. 1 i 3 ufzo koncentruje się wokół kategorii wydatku bieżącego, który – jak postuluje skarżący – został przez organ wadliwie określony na skutek nieuprawnionego obniżenia wynagrodzeń pracowników przedszkoli. Stanowisko to jednak – jak już wyjaśniono – nie jest prawidłowe. Sąd pierwszej instancji pojęcie wydatku bieżącego zinterpretował prawidłowo, choć nie uwzględnił wszystkich, istotnych z perspektywy skarżącego, aspektów modyfikacji tych wydatków. \W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zwrócić uwagę, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdowały zastosowania w tej sprawie. Podniesienie zatem opartych na tych przepisach zarzutów traktować należy a limine jako niezasadne. Z kolei przepisy art. 141 § 1 i 2 ppsa normują inicjatywę oraz termin ubiegania się przez stronę o sporządzenie uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego oraz termin jego sporządzenia. O ich naruszeniu nie może być mowy, skarżący zresztą nie podnosił zarzutu nieterminowości przygotowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Trafność rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji świadczy także o tym, że nie doszło do naruszenia przepisów 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 i art. 134 § 1 ppsa. Wiążąca organ – w myśl przepisu art. 153 ppsa – ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu orzeczenia NSA musi być uwzględniona przy podejmowaniu dalszych czynności wobec skarżącego. Wykonując zaskarżony wyrok organ uwzględni stanowisko zaprezentowane w niniejszych motywach. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 in fine ppsa oddalił skargę kasacyjną.