I GSK 943/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2025 r. sygn. akt III SA/Po 194/25 w sprawie ze skargi S. B. na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 3 marca 2025 r. nr DPR-II-4.432.2.10.2025 w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Wielkopolskiego na rzecz S. B. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA lub sąd) wyrokiem z 27 maja 2025 r. o sygn. akt III SA/Po 194/15, po rozpoznaniu skargi S. B. (dalej: skarżąca) na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego (dalej: Zarząd, organ) z 3 marca 2025 r. nr DPR-II-4.432.2.10.2025 w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu – w punkcie I. – stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; w punkcie II. – przekazał sprawę Zarządowi w celu ponownego rozpatrzenia protestu; w punkcie III. – zasądził od Zarządu na rzecz skarżącej 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą kasacyjną Zarząd zaskarżył wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono – w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: ppsa) w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej – naruszenie przepisów: I. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 43 i art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) poprzez ich niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie polegające na uznaniu przez WSA, że ocena dokonana w Karcie Oceny Merytorycznej była błędna, nieprzejrzysta i nierzetelna, co wynika z całkowicie błędnego odczytania wniosku i oceny w stopniu naruszającym wynikający z art. 133 § 1 ppsa obowiązek wyrokowania na podstawie akt sprawy i uzasadniającym zarzut błędu w ustaleniach faktycznych; 2. art. 45 ust. 1 i 2 w zw. z art. 63 i art. 68 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku ze stwierdzeniem, że naruszono "przepisy i warunki konkursu wynikające z dokumentacji konkursowej" w zw. z pkt 4.1. Regulaminu Wyboru Projektów nabór nr [...] pkt IV. 4.1 kryteria merytoryczne punktowe – i przyjęcie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również poprzez niewskazanie które konkretne "przepisy i warunki konkursu zostały przez organ naruszone"; II. postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 73 ust. 8 pkt 1a w zw. z art. 76 ustawy wdrożeniowej, w zw. z art. 146 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ppsa, polegające na uwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy ocena projektu została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem. W ramach wskazanej podstawy skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które są podstawą rozstrzygnięcia w przypadku odmowy przyznania dofinansowania, a które obejmują również ustawę wdrożeniową zawierającą szczególne regulacje w odniesieniu do ppsa, w tym - odnośnie sposobu rozstrzygnięcia sprawy ze skargi wnioskodawcy, któremu odmówiono dofinansowania; 2. art. 73 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 63 i art. 68 ustawy wdrożeniowej poprzez nieoddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały ku temu podstawy, ponieważ organ rozstrzygając protest podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, tj. ponownie sprawdził złożony przez skarżącą wniosek w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów oraz odniósł się do protestu w powiązaniu z zapisami wniosku; 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 3 § 1 i 3 ppsa, polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, stwierdzającego, że ocena zawarta w zaskarżonym rozstrzygnięciu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny - w tym braku wskazania, w jaki sposób zostały naruszone zostały przepisy prawa materialnego, tj. "przepisy i warunki konkursu wynikające z dokumentacji konkursowej" przez Komisję Odwoławczą w trakcie rozstrzygania protestu; 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 3 § 1 i 3 ppsa, polegające na braku właściwego zredagowania wskazań, co do dalszego postępowania skierowanych do organu, tj. braku przedstawienia wskazań, które korespondowałyby z przyjętą podstawą prawną wyroku, a odnoszących się do stwierdzonych naruszeń prawa materialnego skutkujących koniecznością przekazania sprawy w celu ponownego rozpatrzenia protestu. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy ze skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżąca – reprezentowana przez radcę prawną – w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm prawem przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 ppsa (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zasadniczy spór w sprawie polega na dokonanej przez organy punktacji zadania nr 2 w ramach kryterium merytorycznego nr 1 "[...]", która została obniżona o 2 punkty (zgodnie z zapisem Regulaminu zadanie to mogło uzyskać maksymalnie 3 punkty). W konsekwencji kryterium nr 1 otrzymało 6/10 punktów, a minimalna ilość punktów wynosiła 7. Ostatecznie o całościowej negatywnej ocenie projektu zadecydował 1 punkt. W zaskarżonym wyroku WSA uznał, że w tej właśnie części ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, które miało istotny wpływ na wynik z uwagi na możliwość uzyskania minimum 70% punktów w zakresie kryterium nr 1. Sąd wskazał jako naruszony art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej z uwagi na dokonanie tego kryterium, co do zadania 2, w sposób nierzetelny i nieprzejrzysty. Skarżący organ nie zgadza się ze stanowiskiem sądu formułując zarzutu w oparciu o obie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej, dotyczy naruszenia przez WSA art. 43 i art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie polegające na uznaniu przez sąd, że ocena dokonana w Karcie Oceny Merytorycznej była błędna, nieprzejrzysta i nierzetelna, co wynika z całkowicie błędnego odczytania wniosku i oceny w stopniu naruszającym wynikający z art. 133 § 1 ppsa obowiązek wyrokowania na podstawie akt sprawy i uzasadniającym zarzut błędu w ustaleniach faktycznych. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. W myśl art. 43 ustawy wdrożeniowej – wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów. Zgodnie z art. 45 ustawy wdrożeniowej – właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny (ust. 1). Właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (2). Stosownie do art. 133 § 1 ppsa – sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Organ podnosi, że w tej sprawie ocenie podlegają wyłącznie wniosek o dofinansowanie (...) i karta oceny - tylko bowiem na ich podstawie można przesądzić o spełnieniu bądź nie kryteriów oceny i tylko na podstawie dokumentów dostępnych ekspertom można ocenić ich pracę. Dlatego uważa, że sposób oceny kwestionowanego kryterium nr 1 zadania 2, choć lakoniczny, to jednak jest czytelny, rzetelny i spójny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że na bazie dawnego art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, którego obecnie odpowiednikiem jest art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, m.in. podkreślano, że dla zagwarantowania rzetelnej i bezstronnej oceny projektów uwzględniającej istotne okoliczności w ramach poszczególnych kryteriów i wykluczającej dowolność istotne znaczenie ma przewidziana skala punktacji umożliwiająca różnicowanie ilości przyznawanych punktów w zależności od stopnia spełnienia danego kryterium oraz możliwość udziału ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym, a ponadto weryfikacja dokonanej oceny projektu w ramach procedury odwoławczej i kontroli sądowoadministracyjnej (p. wyrok NSA z 24 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 724/13 LEX nr 1328855). Mając na uwadze powyższe przypomnieć należy uzasadnienie spornej oceny – "W ramach Zadania 2 przewidziano, iż każdy uczestnik weźmie udział w 3 z 4 grupowych treningów kompetencji społecznych, których wybór nastąpi na podstawie IŚR. Nie zaplanowano natomiast co w sytuacji, gdy z lŚR wynikać będzie potrzeba wzięcia udziału we wszystkich 4 treningach. W opinii osoby oceniającej korzystne byłoby objęcie wsparciem w postaci grupowych treningów wszystkich uczestników dla których poprawa kompetencji społecznych jest kluczowa. Tematy wszystkich treningów to: komunikacja interpersonalna, autoprezentacja, radzenie sobie ze stresem i gospodarowanie budżetem domowy. W opinii osoby oceniającej są one potrzebne wszystkim osobom borykającym się z problemem wykluczenia społecznego. Obniżono o 2 punkty". Mając na uwadze treść tej oceny, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zadanie nr 2 mogło zostać ocenione na cztery sposoby, tj. poprzez przyznanie 3 punktów, 2 punktów, 1 punktu i 0. Dopiero więc dokonanie swoistej "wyceny punktowej" każdego jednostkowego, zarzucanego uchybienia pozwalałoby odpowiedzieć na pytanie, czy oceniający zasadnie odjął od maksymalnej liczby możliwych do uzyskania punktów (tj. 3 punktów) taką, a nie inną ich liczbę, dającą ostatecznie 1 punkt. Zwłaszcza, że o obniżonej ocenie decydowało tylko jedno zastrzeżenie eksperta, tj. brak planu, co w sytuacji, gdy z lŚR (Indywidulanej Ścieżki Reintegracji) wynikać będzie potrzeba wzięcia udziału we wszystkich 4 treningach. Podsumowując, w zaskarżonym wyroku WSA prawidłowo uznał, że z oceny kryterium nr 1 zadanie nr 2 w żaden sposób nie wynika – wbrew stanowisku Zarządu – że została ona dokonana czytelnie, rzetelnie i spójnie. Trudno bowiem zrozumieć, dlaczego oceniający dokonał obniżenia o 2 punkty a nie o 1 punkt, skoro całościowo nie uznał jednak, że zadanie nr 2 w ogóle zostało błędnie zaplanowane i nie ocenił go na 0 punktów. Tak jak znaczono na wstępie uzasadnienia, ma to pierwszorzędne znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ ten 1 punkt jest decydujący dla pozytywnej oceny całego projektu skarżącej. W tym zakresie WSA trafnie wskazał, że o nieprzekonującym stanowisku zawartym w Karcie Oceny Projektu i zaskarżonym orzeczeniu, świadczy choćby szeroka retoryka odpowiedzi na skargę, która dopiero na tym etapie szeroko analizuje poszczególne zapisy oceny merytorycznej i je interpretuje. Skoro jednak ocena eksperta nie znajduje pełnego odzwierciedlenia w zaskarżonym orzeczeniu, to tym samym kwestionowane rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli sądu, bo wadliwość jego uzasadnienia uniemożliwia dokonanie oceny przesłanek, którymi kierował się organ rozpatrując protest. Oznacza to, że zarzut o przeprowadzeniu oceny omawianego kryterium w sposób nierzetelny i nieprzejrzysty był zasadny. WSA trafnie podkreślił, że stanowisko oceniających musi charakteryzować się brakiem błędów logicznych i spójnością, a przyznana punktacja musi być zawsze uzupełniona o szczegółowe wyjaśnienie zasad oceny, wskazanie przyczyn spełnienia bądź braku spełnienia kryteriów oceny, a także jasne i logiczne uzasadnienie stanowiska członków KOP. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uznanie zarzutów naruszenia art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej za nieusprawiedliwione, przesądza o wyniku rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej jako bezzasadnej. Jeszcze raz zaznaczyć należy, że na podstawie Karty Oceny Merytorycznej i rozstrzygnięcia protestu nie można dowiedzieć się, dlaczego ocenę kryterium nr 1 zadania nr 2 obniżono o 2 punkty. Taka zaś ocena nie poddaje się kontroli sądowej i narusza zasady wyrażone w art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, ponieważ została dokonana w sposób nierzetelny i nieprzejrzysty, a jako taką należy ją uznać za dowolną. W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznaje zarzuty, sformułowane na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, tj.: art. 73 ust. 8 pkt 1a w zw. z art. 76 ustawy wdrożeniowej, w zw. z art. 146 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ppsa, polegające na uwzględnieniu skargi, art. 73 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 63 i art. 68 ustawy wdrożeniowej poprzez nieoddalenie skargi; a także art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 3 § 1 i 3 ppsa, polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia i braku właściwego zredagowania wskazań, co do dalszego postępowania organu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza bowiem, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 ppsa, i jako takie poddawało się kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, w sposób jasny wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej) oraz logicznie powiązał ją z ustaleniami faktycznymi. Następnie – opierając się na przepisie art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej – WSA trafnie stwierdził, że ocena wniosku skarżącej (co do kryterium nr 1, zadania nr 2 projektu) została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Zalecenia sformułowane przez WSA są wystarczające i wykonalne. W związku z tym brak było podstaw do zastosowania art. 73 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 63 i art. 68 ustawy wdrożeniowej i oddalenie skargi. Nie można także uznać, że kontrola sądowa naruszyła art. 3 § 1 i 3 ppsa. Zarzuty naruszenie art. 146 § 1 ppsa jest niezasadny, ponieważ nie ma zastosowania w sprawach regulowanych ustawą wdrożeniową. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzone koszty (360 zł) składa się koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział radcy prawnej w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, która reprezentował skarżącą przed sądem pierwszej instancji.