II OSK 465/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1187/22 w sprawie ze skargi S.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r. znak: KOC/1357/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz S.O. kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu postępowania sądowego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1187/22 oddalił skargę S.O. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 marca 2022 r. nr KOC/1357/Ar/21. Powołany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 27 stycznia 2021 r. nr 4/WZ/PPd/2021 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc postojowych dla maksymalnie 125 samochodów osobowych przy ulicy [...] w W., na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. 1.3. W skardze do Sądu I instancji skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej upzp) podnosząc, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji mieszkaniowej, a jej realizacja doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego. Wskazał również na brak wykazania przez inwestora, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, w szczególności w zakresie odprowadzania wód opadowych i zasilania w energię elektryczną. 1.4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. 1.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że organy administracji dokonały prawidłowej analizy urbanistycznej i słusznie przyjęły, iż planowana inwestycja wpisuje się w funkcję mieszkaniową jako jej uzupełnienie o parkingi, co jest charakterystyczne dla analizowanego obszaru. Sąd podzielił stanowisko organów, że na etapie ustalania warunków zabudowy wystarczające jest ustalenie, iż teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej infrastruktury technicznej, a szczegółowe warunki przyłączenia będą przedmiotem oceny na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że inwestycja spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 upzp. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. poz. 329, dalej Ppsa) poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp polegającą na błędnym przyjęciu, iż dyspozycja tego przepisu spełniona jest w każdym przypadku, gdy teren inwestycji objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy znajduje się w zasięgu infrastruktury miejskiej, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego przez WSA w Warszawie, polegające na błędnym przyjęciu, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji w kanalizację służącą do odprowadzania wód opadowych oraz zaopatrzenie terenu inwestycji w energię elektryczną, są wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 5 upzp w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp i w konsekwencji błędne uznanie, że inwestor nie jest zobowiązany do przedłożenia jakichkolwiek pisemnych informacji od gestorów właściwych mediów w celu wykazania, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu będzie wystarczające dla planowanej inwestycji, jeżeli nieruchomość objęta przewidzianym zamierzeniem znajduje się w obszarze miejskiej sieci kanalizacyjnej i energetycznej; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez błędną wykładnię art. 52 ust. 2 pkt 2a upzp w zw. z art. 64 upzp i w konsekwencji błędne przyjęcie, że dla wnioskowanej inwestycji (ogrodzonego parkingu na 125 miejsc postojowych, wraz ze wskazaną we wniosku budową oświetlenia i bram wjazdowych) nie jest konieczne wypełnienie dyspozycji ww. przepisu nakazującej określenie we wniosku zapotrzebowania na energię elektryczną ani też sposobu odprowadzania wód opadowych; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 Ppsa poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie nieuwzględnienia zarzutu skargi co do naruszenia przez organ I i II instancji art. 54 upzp w zw. z art. 64 upzp, art. 59 ust. 1 upzp oraz art. 7, art. 77, art. 107 § 3 Kpa, polegającego na dokonaniu w nazwie decyzji niewłaściwej kwalifikacji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego i wydaniu decyzji bez prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. 3.2. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skoro przedmiotem inwestycji jest budowa miejsc postojowych dla 125 samochodów wraz z drogami wewnętrznymi i placami manewrowymi, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju przedsięwzięcie należy zakwalifikować jako obiekt liniowy, a w konsekwencji jako urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu przepisów upzp. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi. Skoro parking jest elementem drogi, to jest on również obiektem liniowym (wyrok NSA z 2025 r. sygn. akt ). Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 upzp, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że dla tego rodzaju inwestycji wyłączony jest wymóg spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa (kontynuacji funkcji) oraz wymóg posiadania dostępu do drogi publicznej. W niniejszej Sąd I instancji badał zgodność inwestycji z zasadą kontynuacji funkcji uznając, że parking stanowi uzupełnienie dominującej na tym obszarze funkcji mieszkaniowej. Tymczasem badanie tej przesłanki było w ogóle zbędne z uwagi na wyłączenie ustawowe zawarte w art. 61 ust. 3 upzp. 3.3. Jednakże kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, zarzut naruszenia tego przepisu okazał się zasadny. Należy bowiem podkreślić, że warunek ten, w myśl art. 61 ust. 5 upzp, uważa się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W orzecznictwie przyjmuje się, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest wymagane przedłożenie ostatecznych, cywilnoprawnych umów z gestorami sieci, a jedynie wykazanie, że zapewnienie mediów jest realne i technicznie możliwe (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 893/16). Nie jest jednak wystarczające samo ogólne stwierdzenie, że teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej infrastruktury. Organ ma obowiązek dysponować informacją od właściwych gestorów sieci, potwierdzającą techniczną możliwość przyłączenia planowanej inwestycji do istniejącej sieci. 3.5. W realiach niniejszej sprawy organy administracji obu instancji poprzestały na stwierdzeniu, że teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej sieci elektroenergetycznej i kanalizacji deszczowej. W aktach sprawy brak jest jednak jakichkolwiek dokumentów pochodzących od gestorów tych sieci, które potwierdzałyby, że istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla obsługi parkingu na 125 miejsc postojowych, w szczególności w zakresie zapotrzebowania na energię elektryczną dla oświetlenia oraz możliwości odprowadzenia wód opadowych z tak dużej, utwardzonej powierzchni. Sąd I instancji, akceptując ten stan rzeczy, dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp uznając, że samo położenie terenu w zasięgu sieci jest wystarczające do spełnienia tego warunku. Tymczasem brak stanowiska gestorów sieci uniemożliwia ocenę, czy istniejące uzbrojenie jest faktycznie wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. 3.6. Niezasadne są natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 141 § 4 Ppsa oraz przepisów Kpa). Sąd I instancji wyjaśnił w szczególności, dlaczego za nietrafny uznał zarzut dotyczący niewłaściwej kwalifikacji w nazwie decyzji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego i wydania decyzji bez prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania. Podkreślić należy, że określenie przedmiotu inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy było w pełni zgodne z treścią wniosku inwestora. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie tylko wskazał, że planowana inwestycja będzie dotyczyła budowy miejsc parkingowych dla 125 samochodów, ale charakteryzując parametry inwestycji podniósł, iż część powierzchni ww. nieruchomości przeznaczona będzie również na drogi dojazdowe i place manewrowe (1500 m2). Odmienna interpretacja przez skarżącego zakresu opisanego przedsięwzięcia nie świadczy w żaden sposób o tym, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 Ppsa. 3.7. Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. W konsekwencji zaskarżony wyrok aprobujący działanie organu z naruszeniem prawa, również nie mógł się ostać. 3.8. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie, zgodnie z art. 136 § 1 Kpa, zobowiązane do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zobowiązanie inwestora o zwrócenie się do właściwych gestorów sieci o informację, czy istniejące uzbrojenie terenu w sieć elektroenergetyczną oraz sieć kanalizacji deszczowej jest wystarczające dla obsługi planowanej inwestycji. Dopiero uzyskanie stanowisk tych podmiotów pozwoli na prawidłową ocenę, czy spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. 3.9. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.