II SAB/Łd 84/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Sędzia WSA Jarosław Czerw, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi K.A. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. do rozpatrzenia wniosku skarżącej K. A. z dnia 25 marca 2025 r. w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. na rzecz skarżącej K.A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc K.A. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji, zarzucając naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Wobec powyższego skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że 25 marca 2025 r. złożyła za pośrednictwem poczty elektronicznej oraz poprzez platformę ePuap 2 wnioski o udostępnienie informacji o treści wskazanej w załącznikach. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazała odpowiedź mailową lub ePUAP. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. To czyni niniejszą skargę zasadną i konieczną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z niezłożeniem ponaglenia (at. 53 § 2b p.p.s.a.). Organ przyznał, że 25 marca 2025 r. K.A. złożyła dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o udostępnienie wewnętrznej oryginalnej dokumentacji księgowej (oryginalne podpisy elektroniczne) oraz zestawienia danych dotyczących wynagrodzeń i premii pracowników Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. Organ wyjaśnił, że z uwagi na obszerny zakres dokumentów, ich rodzaj wciąż analizowana jest możliwość udostępnienia tych danych. W piśmie z 15 lipca 2025 r. skarżąca podtrzymała skargę podnosząc, że pytania zostały zadane Dyrektorowi MZGKiM 25 marca 2025 r. Po skierowaniu zapytań, Dyrektor nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, jaki mu przysługuje ani nie próbował się skontaktować ze skarżącą celem ustalenia zakresu czy terminu udzielenia odpowiedzi. W jej ocenie odpowiedzi na te pytania na pewno nie zajęłyby dłużej niż 14 dni oraz nie wnioskowała o żadne dane osobowe osób, które nie są osobami publicznymi (jedynie zestawienia sumaryczne), więc nie naruszają te pytania ustawy o RODO. Skarżąca wskazała również, że Dyrektor MZGKiM powołuje się na brak złożenia ponaglenia przed wniesieniem skargi do Sądu, jednakże z jej punktu widzenia sam fakt przesłania skargi za pośrednictwem MZGKiM jest swoistym ponagleniem do udzielenia odpowiedzi. Po otrzymaniu odpowiedzi skarżąca nie procedowałaby dalej sprawy sądowej oraz nie skierowałabym wniosku o ukaranie za brak odpowiedzi. To wszystko czyni skargę zasadną i konieczną. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że 7 maja 2025 r. złożyła do Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora MZGKiM za pośrednictwem Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Skarga ta nie została przesłana do Sądu Administracyjnego wraz z odpowiedzią, w ustawowym terminie. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nadal nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W związku z tym 3 czerwca 2025 r. skarżąca złożyła do sądu administracyjnego wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi. Dopiero wtedy Dyrektor MZGKiM napisał odpowiedź do Sądu, ale nadal nie udzielił skarżącej odpowiedzi na żadne z pytań z wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a.). Właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z kolei z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) – w skrócie: "u.d.i.p." – stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149a § 1a ustawy p.p.s.a.). W tym miejscu należy odnieść się do podniesionego przez organ w odpowiedzi na skargę zarzutu niespełnienia przez skarżącą wymogu formalnego dopuszczającego wniesienie skargi. Organ wskazał bowiem, że skarżąca nie złożyła ponaglenia przed wniesieniem skargi do sądu. Zarzut ten jest jednak bezpodstawny, bowiem w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczone terminem, ani nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia, w tym ponagleniem o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 79/22 – dostępny w CBOSA). Wynika to przede wszystkim z tego, że w sprawach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się w bardzo ograniczonym zakresie. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie u.d.i.p. W sprawach tych nie stosuje się zatem przepisów odnoszących się do terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera własne regulacje w tym zakresie, o czym będzie mowa niżej. Powyższe prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi, jako niedopuszczalnej, z uwagi na wskazywany przez organ brak uprzedniego wystąpienia przez skarżącą z ponagleniem do właściwego organu wyższego stopnia. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. kserokopii planu budżetu na 2025 rok wraz z podpisami osób sporządzających plan budżetu i potwierdzeniem wpływu do Urzędu Miejskiego - wszystkie wydania, tzn. pierwotny oraz wszelkie jego zmiany. 2. nowego schematu organizacyjnego MZGKiM oraz UM w zakresie obsługi MZGKiM (od 2025 roku) oraz dokumenty wewnętrzne MZGKiM: - regulamin organizacyjny, - regulamin wynagradzania, - polityka rachunkowości, - instrukcja kasowa, - instrukcja obiegu dokumentów, - regulamin pracy. 3. oświadczenia podpisanego własnoręcznie przez Dyrektora i obecnego Zastępcę Głównego Księgowego UM, że JPK VAT za miesiące IX - XII.2024 oraz I-II. 2025 są wyliczone i sporządzone prawidłowo. Poza tym proszę o przedstawienie wyliczenia prewspółczynnika i proporcji zastosowanych w 2025 roku oraz wykazanie korekty tym wskaźników za rok 2024 (JPK za 1.2025). Proszę o załączenie wydruku maila potwierdzającego terminy wysłania JPK VAT do Urzędu Miejskiego w K. za te okresy wraz z wydrukiem deklaracji z JPK VAT. 4. odpowiedzi na pytanie: czy została powołana osoba do pełnienia obowiązków głównego księgowego, odkąd główna księgowa jest nieobecna w pracy, celem kontroli finansowej, księgowej i sporządzania sprawozdań finansowych? Jeśli nie, to dlaczego i kto ponosi za to odpowiedzialność? (rok 2024). Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4). Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). W przypadku skierowania do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej pisemnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może: 1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udostępnienia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi); 2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej; 4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udostępnia informację niepełną, czy też niezgodną z wnioskiem. Nie ulega wątpliwości, że sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ze statutu Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K., znajdującego się w BIP (załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z 10 czerwca 2011 r.) wynika, że MZGKiM w K. jest zakładem budżetowym Gminy K., realizującym zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspakajanie potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zakład jest jednostka gospodarczą powołaną do zarządzania zasobami Gminy K. oraz świadczenia usług na rzecz ludności w zakresie określonym w statucie. Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K., jako samorządowy zakład budżetowy, jest jednostką sektora finansów publicznych, która odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania i pokrywa koszty swojej działalności z przychodów własnych. Zakładem zarządza i reprezentuje go na zewnątrz Dyrektor. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Dyrektor Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy do udostępniania informacji publicznej. Zgodzić się również należy ze skarżącą, że żądana w jej wniosku z 25 marca 2025 r. informacja nosi cechy informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.d.i.p. Informacja, której udostępnienia skarżąca zażądała odwołuje się bowiem wprost do podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., w tym m.in. o jego organizacji wewnętrznej, zasadach jego funkcjonowania i trybie działania. Analiza akt przedmiotowej sprawy pozwala przyjąć, że organ pozostaje w oczywistej bezczynności. Jak bowiem wynika z akt sprawy, organ do dnia wniesienia skargi, a nawet do dnia wyrokowania, nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ani nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej pozostał bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że z uwagi na obszerny zakres dokumentów i ich rodzaj wciąż analizowana jest możliwość udostępnienia tych danych. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z 25 marca 2025 r. w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (o czym orzeczono w pkt 1 wyroku). Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 2 wyroku. Natomiast w punkcie 3 wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł. dc