II SA/Rz 730/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maria Mikolik WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2025 r. sprawy ze skarg S. Ś., I. Ś. i I. C. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 kwietnia 2025 r. nr N-I.7581.4.4.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. oddala skargi; II. zarządza zwrot od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżących S. Ś., I. Ś. i I.C. kwoty po 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem nadpłaconych wpisów sądowych. Przedmiotem skarg S. Ś., I. Ś. oraz I. C. (dalej: "Skarżący") jest postanowienie Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z dnia 2 kwietnia 2025 r. nr N-I.7581.4.4.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Na podstawie akt administracyjnych Sąd ustalił, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1977 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w gm. kat. R., stanowiącej współwłasność K. Ś. i J. L., obojga w ½ części, jednocześnie ustalając odszkodowanie za przejętą nieruchomość na rzecz byłych właścicieli. Decyzja ta została wydana w związku z zamiarem wykonania zadań określonych w zatwierdzonym planie realizacyjnym, polegającym na poszerzeniu ul. [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1988 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, że spadek po zmarłym K. Ś. nabyli: żona I. Ś., syn S. Ś. oraz córka I. Ś., wszyscy w ⅓ części. Z kolei protokołem z dnia [...] października 2011 r. Rep. [...] notariusz stwierdziła, że spadek po J. L. przypadający mu z tytułu sporządzonego przez zmarłą testamentu nabył siostrzeniec G. M. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji geodezyjnej wynika, że działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i [...] położone w obr. [...]. Następnie w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działki nr [...] i [...]. Działki nr [...] i [...] stanowią własność Gminy [...]. W dalszej kolejności I. Ś., I. C. oraz S. Ś. wnioskiem z dnia 4 marca 2024 r. wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] położonej w R., obręb [...]. Następnie wnioskiem z dnia 16 lipca 2024 r. G. M. również wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o zwrot udziału w przedmiotowej nieruchomości, jednocześnie wskazując, jako podstawę prawną jej nabycie w drodze spadkobrania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy i wyznaczył Starostę [....] do załatwienia sprawy. Po rozpoznaniu złożonych wniosków, Starosta [...] (dalej: "Starosta", "Organ I instancji") postanowieniem z dnia 25 lutego 2025 r. nr GN.6821.2.6.2025 odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w R., obr. [...], oznaczonej jako działki nr [...], o pow. 0,0367 ha i nr [...] o pow. 0,0244 ha (powstałe z podziału działki nr [...] m.in. na działkę nr [...], która następnie zmieniła oznaczenie na działki nr [...], obj. KW [...]), stanowiącej własność Gminy [...]. W uzasadnieniu Organ I instancji, powołując się na art. 136 ust. 3 oraz ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej: "u.g.n.") uznał, że z uwagi na fakt, że wnioski o zwrot ww. działek wpłynęły do Prezydenta odpowiednio w dniu 4 marca 2024 r. oraz w dniu 22 lipca 2024 r., a wywłaszczenie opisanej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. należy stwierdzić, że z uwagi na upływ terminu 20 lat od dnia ostateczności ww. decyzji, roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości wygasło. Wobec powyższego należało odmówić wszczęcia postępowania o zwrot ww. nieruchomości. Od powyższego postanowienia I. Ś., I. C. oraz S. Ś. złożyli zażalenie, w którym wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpatrzenie sprawy, skutkujące wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu. Skarżący zarzucili niemożność uznania, że zachodzi negatywna przesłanka czasowa określona w art. 136 ust. 7 u.g.n., ponieważ już w 1995 r. Skarżąca I. Ś. zabiegała o odzyskanie przedmiotowych działek. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r. nr N-I.7581.4.4.2025 Wojewoda Podkarpacki, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy podzielił argumentację Organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie roszczenie o zwrot nieruchomości wygasło, z uwagi na upływ ponad 20 lat od daty wywłaszczenia nieruchomości, tj. [...] czerwca 1977 r. do dnia złożenia wniosków o jej zwrot, tj. 4 marca 2024 r. i 16 lipca 2024 r. Wojewoda uznał, że Starosta trafnie odmówił wszczęcia postępowania w zakresie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie uzasadnionych przyczyn, które uniemożliwiają wszczęcie postępowania, a zatem dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. każdorazowo wypełniać będzie bezprzedmiotowość złożonego wniosku, która stanowi uzasadnioną przyczynę niemożności wszczęcia postępowania. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zabiegania o zwrot nieruchomości już w 1995 r., Organ odwoławczy wyjaśnił, że z pisma, na które powołują się Skarżący (z dnia 18 lipca 1995 r.) jednoznacznie wynika, że Skarżąca I. Ś. zainteresowana była wykupieniem nieruchomości, a nie jej zwrotem. Skargi na powyższe postanowienie Wojewody Podkarpackiego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli S. Ś., I. Ś. oraz I. C., zaskarżając ww. postanowienie Wojewody w całości, wnosząc uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty z dnia 25 lutego 2025 r., a także o zasądzenie na ich rzecz od Organu zwrotu kosztów postępowania W tożsamych skargach, Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że upłynął 20-letni termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości, w sytuacji kiedy wniosek ten złożony został w 1995 r.; 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na rozpoznanie i wydane rozstrzygnięcie oraz pominięcie słusznego interesu obywatela, a w szczególności: a. nieuwzględnieniu sytuacji życiowej I. Ś. związanej ze śmiercią męża i koniecznością samodzielnego sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi i brakiem wsparcia ze strony organów w tym zakresie; b. bezzasadne przyjęcie, że treść wniosku z 1995 r. zawierająca zwrot "wykup" powoduje że nie może być rozpoznany wniosek o zwrot nieruchomości, w sytuacji gdy treść pisma wskazuje jednoznacznie, że przyczyną wniosku jest niewykorzystanie nieruchomości na cel publiczny, co skutkować powinno podjęciem odpowiednich czynności po stronie Organu; 3. art. 64 k.p.a., poprzez uznanie, że termin na złożenie wniosku upłynął, w sytuacji gdy wniosek złożony w 1995 r. zawierał braki a ich uzupełnienie objęte jest terminem instrukcyjnym a nie materialnoprawnym i w związku z tym zgłoszenie się pełnoletnich już spadkobierców wywołuje skutek od pierwotnego złożenia wniosku; 4. art. 34 k.p.a., poprzez brak wystąpienia przez Organ o ustanowienie kuratora dla małoletnich dzieci I. Ś., w sytuacji gdy istniała taka potrzeba. W uzasadnieniu podniesiono, że I. Ś. była zainteresowana odzyskaniem działek, jednak z uwagi na konieczność podjęcia czynności związanych z ustanowieniem kuratora dla małoletnich dzieci, zmaganie się z problemami dnia codziennego matki samotnie wychowującej dzieci, sprawiło, że nie podjęła dalszych czynności. Wskazano, że w kolejnych latach składane były pisma o zwrot nieruchomości, na które I. Ś. nie uzyskała odpowiedzi. W ocenie Skarżących termin, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. należy traktować, jak termin o charakterze instrukcyjnym, a nie termin o charakterze materialnoprawnym. W odpowiedzi na skargi, Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniami z dnia 8 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 731/25 i II SA/Rz 732/25 tut. Sąd działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Rz 730/25, II SA/Rz 731/25 i II SA/Rz 732/25 i prowadzi je dalej pod sygn. akt II SA/Rz 730/25. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skargi zostały w całości oddalone, bowiem okazały się zupełnie niezasadne, o czym zadecydowały następujące względy. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 P.p.s.a. Skargi w niniejszej sprawie zostały wniesione na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 kwietnia 2025 r. Należy przypomnieć, że zaskarżonym do WSA aktem Organ utrzymał w mocy postanowienie Starosty Rzeszowskiego o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w R., a oznaczonej aktualnie jako działki o nr [...] i [...], stanowiąca aktualnie własność Gminy [...]. Postanowienia Organów obu instancji zostały oparte na podstawie procesowej wyrażonej w art. 61a § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli przepisu który w chwili zakończenia postępowania posiadał następujące brzmienie : Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Ponadto, zarówno Starosta jak i Wojewoda umotywowali swą odmowę wszczęcia postępowania przepisem art. 136 ust. 3 oraz ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.; zwana dalej u.g.n.). W świetle kluczowego dla tej sprawy art. 136 ust. 7 w/w ustawy uprawnienie do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2. Wojewoda zebrał wystarczający do zakończenia postępowania materiał dowodowy i jednocześnie prawidłowo ocenił ten materiał oraz wyciągnął wymagające akceptacji na podstawie opisanych wyżej regulacji wnioski przekładające się na procesowy sposób zakończenia postępowania w postaci postanowienia opartego na art. 61a § 1 K.p.a. Innymi słowy, WSA nie dostrzegł jakiejkolwiek postaci naruszenia zasady prawdy materialnego w tej sprawie – art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Nieruchomość o jakiej mowa w żądaniu stron skarżących została wywłaszczona na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1977 r., znak [...], na poszerzenie ul. [...] w R., co wynikało z ówczesnej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Nie jest przez strony kwestionowany fakt uzyskania przez ten akt cech ostateczności; to zaś powoduje konieczność należytego rozważenia czy z uwagi na upływ czasu roszczenie zwrotowe następców prawnych właściciela wygasło stosownie do treści art. 136 ust. 7 u.g.n. Odpowiedź na to pytanie jest oczywista, bowiem wniosek zwrotowy skarżący złożyli w Urzędzie Miasta [...] dnia 4 marca 2024 r., czyli znacznie po upływie terminu zawitego skutkującego wygaśnięciem roszczenia. Dodać też do tego wypada, że wnioskodawcy nie dochowali terminu jaki ustawodawca wyznaczył byłym właścicielom i ich spadkobiercą w art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801). Stanowi on bowiem, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa zmieniając weszła w życie dnia 14 maja 2019 r. zatem termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed czasem dokonanej nowelizacji upłynął dnia 24 lipca 2020 r., przy uwzględnieniu art. 15zzr ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - w brzmieniu na dzień wejścia w życie (Dz. U. 2020 r., poz. 374). Odpowiadając zaś na zarzuty skargi, WSA podziela ocenę prawną jaką wyraził Wojewoda względem pisma I. Ś. z dnia 18 lipca 1995 r. Słusznie przyjął ten Organ, że jego treść nie wyraża wymaganego przepisami u.g.n. żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Tą ocenę potwierdza również brak spodziewanego w tej sytuacji zainteresowania sprawą nabycia nieruchomości w kolejnych 30 latach przez Stronę. I. Ś. nie tylko w latach dziewięćdziesiątych, ale także znacznie później, nie wnosiła jakiegokolwiek pisma ponaglającego organ do załatwienia sprawy, a które to pismo mogłoby świadczyć o innych intencjach niż wola nabycia nieruchomości na zasadach ogólnych. Jest istotnym, że o treści tego pisma czy o trwającym postępowaniu zwrotowym, nie wspomina także treść wniosku o zwrot z dnia 4 marca 2024 r. Dlatego rację ma Wojewoda przyjmując, że I. Ś. składając pismo z dnia 18 lipca 1995 r. była zainteresowana wyłącznie cywilnoprawnym sposobem odzyskania nieruchomości, zaś przypisywanie temu dokumentowi cech żądania zwrotowego, ma na celu uniknięcie konsekwencji wynikających z treści przepisów u.g.n., wyznaczających termin na domaganie się restytucji utraconego prawa własności. W tej sytuacji jako prawidłowe uznać należało zastosowanie przytoczonego wyżej art. 61a § 1 K.p.a. Przeciwko ewentualności wszczęcia postępowania przemawiały bowiem regulacje u.g.n. o terminie w jakim należy złożyć żądanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Organy właściwie uznały, że wobec wygaśnięcia roszczenia z art. 136 ust. 3 u.g.n., konieczne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W tych okolicznościach nastąpiła pełna aktualizacja tej części art. 61a § 1 K.p.a., która wskazuje na inne przyczyny, dla których postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte. Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w czynnościach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Postanowienia wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.