III SA/Łd 279/25

Dnia 13 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 10 lutego 2025 roku nr KO.492.43.2024 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oddala skargę. Decyzją z dnia 10 lutego 2025 r. nr KO.492.43.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim - po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji Burmistrza Przedborza z dnia 5 listopada 2024 r. nr SO.0724.1.2024 o odmowie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Na wniosek M. R. z 10 października 2024 r. wszczęto postępowanie uproszczone w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy zlokalizowanej w miejscowości N. na działce o nr ew. [...]. Do wniosku dołączone zostały następujące załączniki: - regulamin strzelnicy, - plan strzelnicy, -wykaz sygnałów alarmowych i informacje o możliwości i sposobie połączenia się z najbliższym punktem pomocy medycznej, - wydruki z systemu elektronicznego systemu ksiąg wieczystych, potwierdzające dysponowanie terenem działki nr ew. [...] i sąsiadującej z nią działki nr ew. [...], - oznaczenie lokalizacji planowanej strzelnicy, - badania geologiczne potwierdzające położenie wód gruntowych ponad 1 m poniżej poziomu terenu przy kulochwycie, potwierdzenie dokonania opłaty skarbowej. Decyzją z dnia 5 listopada 2024 r. organ I instancji, na podstawie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2024 r. poz. 485) i art. 104, art. 107, art. 163b-163f k.p.a., odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca w regulaminie strzelnicy nie wykazał informacji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania i tym samym nie przedłożył decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, tak jak wynika to z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 marca 2020 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (załącznik nr 2 Wzorcowy Regulamin Bezpiecznego Funkcjonowania Strzelnic pkt 3 ppkt 2). Zdaniem organu wnioskodawca powinien również przedłożyć informację uzyskaną od Zarządu Województwa Łódzkiego potwierdzającą, że budowa i użytkowanie strzelnicy na działce nr ew. [...] nie narusza wymagań związanych z ochroną środowiska (przedmiotowa działka położona jest na terenie [...]Ponadto wnioskodawca nie załączył do przedmiotowego wniosku takich dokumentów jak: decyzja o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę dla nieruchomości, na której ma powstać strzelnica otwarta. Zdaniem organu czynność polegająca na zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy w myśl treści art. 47 ust. 1 i 2 u.b.a. jest ostatnią decyzją administracyjną w procedurze wydania innych decyzji administracyjnych, które pozostają związane z tą decyzją w sposób bezpośredni i nierozerwalny. Organ administracji publicznej w zakresie tym, aby móc wydać decyzję zatwierdzającą regulamin, musi mieć wiedzę na temat spełnienia przez wnioskodawcę innych obowiązków wynikających m.in. z ustawy prawo budowlane. Organ I instancji stwierdził, że przedłożony regulamin strzelnicy nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic oraz brak jest podstaw do wydania decyzji jego zatwierdzającej z uwagi na brak przedłożenia decyzji warunkujących w ogóle możliwość powstania tego typu obiektu. W odwołaniu pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ powołał orzecznictwo, które odnosi się do zupełnie innych stanów faktycznych, co nie wnosi zupełnie nic do sprawy. Orzecznictwo zostało wydane w innym stanie prawnym niż aktualnie obowiązujący art. 47 ust. 2 u.b.a. Zdaniem skarżącego organ I instancji naruszył podstawowe zasady z k.p.a.: art. 6 (zasada praworządności) - ponieważ nie działa na podstawie przepisu delegującego mu zadanie, na dodatek interpretuje je w sposób nieprzejrzysty powołując orzecznictwo nieskorelowane ze stanem faktycznym - orzecznictwo wedle Konstytucji nie jest źródłem prawa; art. 7a (zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony) - organ nie bazuje na przepisach prawa materialnego tylko odwołuje się w istocie do orzecznictwa, które nie stanowi prawa w Polsce, dodatkowo w przypadku wątpliwości co do przepisu, nie może wydawać rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony. W ocenie skarżącego ani organ ani przepisy prawne nie określają jakiegokolwiek wzorca wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Do dnia sporządzenia odwołania brak jest jakiegokolwiek wzorca na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy. W związku z tym, jak sama nazwa wniosku wskazuje, jedynym dokumentem podlegającym zatwierdzeniu jest Regulamin Strzelnicy, o czym zresztą traktuje u.b.a. "Organ winien komunikować się z wnioskodawcą również poprzez biuletyn, nie zaś dokonywać własnych prawotwórczych zamierzeń bez wskazania przepisów ustawowych". Ponadto podniesiono, że organ stosuje "niezgodną z zasadami hierarchiczność aktów prawnych". Zdaniem strony z rozporządzenia nie sposób jest tworzyć nowego obowiązku dla wnioskodawcy. Relewantne jest, że rozporządzenie musi zmierzać do wykonania ustawy. Nie może być ani sprzeczne z ustawą (np. przez wprowadzenie rozwiązań nieznanych ustawie), ani nie może wykraczać poza zakres delegacji. Wobec tego niezrozumiałe jest uzurpowanie kompetencji przez Wójta do orzekania o tym czy strzelnica jest obiektem, czy też nie i czy powinna dysponować pozwoleniem na użytkowanie i pozwoleniem budowlanym, czy też nie. Zdaniem strony organ ma tylko i wyłącznie kompetencje do badania samego regulaminu i zgodności z art. 46 ust. 2 ustawy oraz "poniekąd zbieżności z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic" oraz organ nie ma kompetencji konstytucyjnych do żądania ani bazowania przy wydawaniu decyzji na innych dokumentach niż regulamin strzelnicy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 1 u.b.a. strzelnice powinny być zlokalizowanie, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Zatem gwarancją przestrzegania powyższych rygorów jest właściwe zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie strzelnicy. Z kolei szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy, stosownie do art. 46 ust. 2 u.b.a. określa regulamin strzelnicy. Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, w myśl art. 47 ust. 1 u.b.a., następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Regulamin strzelnicy ma charakter aktu normatywnego wewnętrznego, regulującego prawa i obowiązki osoby prowadzącej strzelnicę oraz jej użytkowników m.in. w zakresie oznaczenia i wyposażenia strzelnicy, sposobu obchodzenia się z bronią oraz zachowania osób przebywających na terenie strzelnicy. Z kolei, w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 48 u.b.a., Minister Środowiska w rozporządzeniu z dnia 4 kwietnia 2000 r. określił wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. z 2000 r. Nr 27, poz. 341). Organ odwoławczy wyjaśnił, że podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 24 stycznia 2018 r. w sprawie II OSK 1462/17, w którym uznano, że kwestię zorganizowania strzelnicy należy uzależnić od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. W innym wypadku nie można by w ogóle stwierdzić, czy strzelnica jako obiekt budowlany spełnia określone wymagania, ponieważ wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada na podstawie przepisów ustawy z 1999 r. o broni i amunicji kompetencji do zatwierdzania lokalizacji, budowy i użytkowania strzelnicy. W tym zaś zakresie ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, zgodnie z którym strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane. Bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o broni i amunicji w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. Jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy - brak jest tym samym podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, najpierw - potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo - zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, zgodnie z którym prowadzący strzelnicę powinien na strzelnicy w widocznym miejscu umieścić m.in. decyzję o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Brak takiej decyzji stanowi przeszkodę do stwierdzenia, czy przedstawiony do zatwierdzenia regulamin strzelnicy będzie rzeczywiście spełniał wymogi związane z odpowiednim funkcjonowaniem strzelnicy. Kolegium uznało, że realizacja strzelnicy typu otwartego, także w sytuacji gdy ukształtowanie terenu pozwala na wykorzystanie go pod zamierzoną strzelnicę, wymaga dokonania zmiany sposobu użytkowania terenu, co wiązać się może z wykonaniem robót ziemnych, budowlanych lub instalowaniem urządzeń niezbędnych do funkcjonowania samej strzelnicy. Tym samym strzelnica zawsze (także strzelnica otwarta) stanowi obiekt budowlany będący albo budynkiem, albo budowlą. Wykonanie strzelnicy połączone jest co do zasady z zagospodarowaniem przestrzeni, które ma zapewnić bezpieczeństwo jej użytkowania. Podlega więc również, co do zasady obowiązkowi uzyskania formalnoprawnych zgód organów administracji architektoniczno-budowlanej w formie pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowlanego, uzyskania pozwolenia na użytkowanie bądź zawiadomienia o zakończeniu budowy, do którego nie zgłoszono sprzeciwu. Forma tej formalnoprawnej zgody będzie zależna od sposobu zorganizowania strzelnicy, tj. w szczególności tego jakie obiekty, instalacje czy urządzenia będą ją tworzyć. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), dalej w skrócie "p.b.", nie zwalniają strzelnic z obowiązku uzyskania ww. zgód. W ocenie organu skoro określone wymagania dotyczące ochrony środowiska zostały przewidziane dla realizacji strzelnic (ww. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic), to nie można dokonać takiej interpretacji przepisów, która wykluczy jakikolwiek etap inwestycyjny, w którym zgodność z tymi wymogami mogłaby zostać zbadana. Dopiero ocena spełnienia tych wymagań będzie pozwalała na zrealizowanie ostatniego etapu, czyli etapu zorganizowania strzelnicy polegającego na zatwierdzeniu jej regulaminu. Zgodnie z kolejnością procesu budowlanego, uzyskanie stosownych formalnoprawnych zgód następuje przed zrealizowaniem inwestycji. W pierwszej kolejności ocenie podlegać powinno, czy przedmiotowa strzelnica może zostać zrealizowana na danym terenie, tj. czy określone przeznaczenie terenu wynika z treści planu miejscowego lub jest możliwe na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, w tym czy może nastąpić na określonym rodzaju użytków gruntowych, w następnej kolejności czy wymaga zgłoszenia budowlanego czy pozwolenia na budowę, a końcowo: czy niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, czy też wystarczy zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania. Wymagania powyższe są wymaganiami systemowymi dla procesu budowlanego, wynikającymi z przepisów ustaw: z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82), z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.) oraz p.b. Do ww. regulacji wprost nawiązuje treść zacytowanego wcześniej art. 46 ust. 1 u.b.a. Zawarty w tym przepisie wymóg "zlokalizowania, zbudowania i zorganizowania" strzelnicy jest niczym innym, jak wymaganiem zrealizowania strzelnicy zgodnie z warunkami systemowymi wynikającymi z przepisów prawa. Organ zauważył, że w ust. 3 pkt 2 rozdziału 1 załącznika do rozporządzenia z 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic, sformułowano wprost obowiązek uzyskania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Ustawodawca zatem potwierdził, że realizacja strzelnicy wymaga formalnoprawnych zgód, w tym zezwalających na użytkowanie strzelnicy. Ponadto, zgodnie z treścią wzorcowego regulaminu, w widocznym miejscu na strzelnicy należy umieścić plan strzelnicy z oznaczeniem m.in.: stanowisk strzeleckich, punktu sanitarnego, dróg ewakuacji, miejsca instalacji telefonu (których rozkład powinien wynikać z planu strzelnicy). Zdaniem Kolegium w konsekwencji należałoby przyjąć, że w toku prowadzonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 47 ust. 1 u.b.a. organ ten uprawniony jest do badania czy "strzelnica została dopuszczona do użytkowania", przy czym nie jest to równoznaczne z kompetencją wójta, burmistrza (prezydenta miasta) do dokonywania czynności kontrolno-nadzorczych aktów wydawanych w procesie lokalizacji i budowy strzelnicy, mających na celu ocenę ich zgodności z prawem. W ocenie organu przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy przedstawionego przez skarżącego organ I instancji obowiązany był zbadać czy przedłożony regulamin jest zgodny z regulaminem wzorcowym, czy strzelnica odpowiada obowiązującym przepisom prawa z punktu widzenia lokalizacji obiektu i prawa budowlanego i jest zorganizowana w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza jej obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Organ powinien zatem dysponować stosownymi dokumentami wskazującymi, że strzelnica została zlokalizowana, zbudowana i zorganizowana zgodnie z obowiązującym prawem, a zatem decyzją o pozwoleniu na budowę, czy na użytkowanie strzelnicy, decyzją o warunkach zabudowy, mapą przedstawiającą sposób zagospodarowania terenu, wskazującą gdzie na terenie strzelnicy będą stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu i innych urządzeń łączności, a także dowodami potwierdzającymi, że osoba prowadząca strzelanie posiada odpowiednie przeszkolenie. Wniosek o zatwierdzenie regulaminu powinien też wyjaśniać, jaka broń i amunicja będzie używana na strzelnicy. Do wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy z 10 października 2024 r. skarżący załączył: regulamin strzelnicy, plan strzelnicy, wykaz sygnałów alarmowych, wydruki z systemu elektronicznego systemu ksiąg wieczystych potwierdzające dysponowanie terenem działki nr ew. [...] sąsiadującej z nią działki nr ew. [...], oznaczenie lokalizacji planowanej strzelnicy, opinię geotechniczną na potrzeby niekomercyjnej strzelnicy sportowej na dz. nr ewid. [...] w miejscowości N., sporządzoną w lipcu 2021 r. przez mgr inż. T. M. prowadzącego firmę pod nazwą "G." w K., potwierdzenie dokonania opłaty skarbowej. Wnioskodawca nie przedstawił natomiast żadnych dokumentów potwierdzających, że strzelnica została zbudowana, zlokalizowana i zorganizowana zgodnie z obowiązującym prawem. W tej sytuacji, mając na uwadze przepis art. 47 ust. 2 u.b.a. w związku z art. 163e k.p.a. organ powinien orzec na podstawie dowodów zgłoszonych przez stronę oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi organ dysponował. W ocenie Kolegium, zasadne jest stanowisko organu I instancji, że wnioskodawca nie wykazał, że podjął działania zmierzające do przygotowania strzelnicy. Kolegium zgadza się z organem I instancji, że regulamin strzelnicy może być zatwierdzony tylko w stosunku do obiektu, który już istnieje. Zdaniem Kolegium nie można dokonać oceny, czy przedstawiony do zatwierdzenia Regulamin strzelnicy N. [...] planowanej na terenie ozn. nr ewid. dz. [...] w N., odpowiada wzorcowemu regulaminowi funkcjonowania strzelnic określonemu w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 marca 2000 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że na wynik sprawy nie ma znaczenia okoliczność, że powołane przez organ I instancji wyroki "zapadły w innym reżimie prawnym". Przywołane przez organ tezy wyroków są aktualne. W skardze M. R. zarzucił naruszenie: 1) art. 163 Konstytucji przez wykonywanie przez Burmistrza zadań zastrzeżonych dla organu administracji rządowej; 2) art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o broni i amunicji poprzez przyjęcie, pomimo braku wzmianki w prawie budowlanym i w innych ustawach, że strzelnica jest z mocy prawa obiektem budowlanym oraz poprzez przyjęcie w postępowaniu tego, że wnioskodawca powinien złożyć dodatkowe dokumenty; 3) art. 87 ust. 1 Konstytucji przez traktowanie jako źródła prawa wyroków NSA bez współmierności z przepisami prawa budowlanego; 4) naruszenie prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, że strzelnica otwarta jest obiektem budowlanym bez podawania szczegółowo przepisów z czego to wynika; 5) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przez niewskazanie przepisu dotyczącego obowiązku traktowania strzelnic jako obiektów budowlanych z mocy prawa, poleganie na wyroku NSA z 20 stycznia 2023 r. II GKS 825/22 jako źródła prawa; 6) Konstytucji poprzez traktowania przepisów rozporządzenia z dnia 15 marca 2000 roku jako źródła prawa, w szczególności, że m.in. wyrok WSA w Lublinie z 29 października 2020 r., III SA/Lu 316/20, LEX nr 3167363 traktuje o tym, że są to zbędne postanowienia wobec tego, że "ustawa nie przewiduje już wydawania przez wójta decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania"; 7) naruszenie następujących zasad k.p.a.: art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 11, 12, 13, 14 przez prowadzenie postępowania w sposób bezprawny i niezgodny z przepisami materialnymi i procesowymi, pomijanie aktualnych przepisów, brak możliwości oceny działania urzędu, niedziałanie najprostszymi środkami w celu załatwieniu sprawy, utrudnianie wnioskodawcy załatwienie sprawy poprzez opieranie się na przepisach nieaktualnych i wyłączonych z obrotu prawnego, brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, brak zmiany praktyk urzędu pomimo zmiany prawa, niepodjęcie się wezwania do innych urzędów w celu załatwienia sprawy (np. Starostwa), w przypadku wątpliwości, która istotnie była w czasie podejmowania decyzji I instancji - niestosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego oraz nakazanie wydania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zaświadczenia, o którym mowa w art. 122f § 1 k.p.a. w przypadku skutecznego uchylenia decyzji I instancji. Skarżący wniósł także o zwrot kosztów postępowania Zdaniem skarżącego traktowanie każdej strzelnicy jako obiektu budowlanego jest niezgodne z prawem budowlanym. Organ nie powołał żadnego przepisu dotyczącego tego, że w tym przypadku niezbędne jest zakwalifikowanie przedmiotowej strzelnicy jako obiektu budowlanego. Wydając decyzje bazował on tylko i wyłącznie na wyroku NSA z 20 stycznia 2023 r. II GKS 825/22. Wskazanie takie jest tylko związane z daną sprawą, a kwestia rozstrzygana dotyczyła zupełnie innej sytuacji faktycznej, zresztą opartej na innym stanie prawnym w zakresie proceduralnym. Istotne jest, że m.in. powołany wyrok WSA z Krakowa nie podziela tej opinii, jak i również organy, które winny zajmować się sprawami określania tego czy strzelnica jest obiektem budowlanym, czy też nie (np. WINB czy GINB). Skarżący podkreślił, że w wyroku również nie wskazano podstawy prawnej z prawa budowlanego, która ewidentnie wykazuje konieczność traktowania strzelnic jako obiektów budowlanych. Strona nie zgadza się z tym poglądem, ponieważ orzecznictwo w tej materii jest podzielone, a samo powoływanie się na orzecznictwo, które ma tylko na celu propagowanie poglądów sprzecznych z przepisami prawa budowlanego na podstawie niepowiązanego stanu faktycznego, nie jest zgodne z prawami jednostki, nawet biorąc kryterium władztwa administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z przepisami art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), kryterium sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi zgodność z prawem. Sprawując tę kontrolę, Sąd w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach stwierdził, że skarga jest niezasadna. Organy prawidłowo przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, przedstawionego przez skarżącego. Zgodnie z art. 45 ustawy z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2024 r. poz. 485 ze zm.) dalej u.b.a., broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość może być używana w celach szkoleniowych i sportowych tylko na strzelnicach. Stosownie do art. 46 ust. 1 u.b.a., strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Gwarancją przestrzegania przedmiotowych rygorów jest właściwe zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie strzelnicy (art. 46 ust. 1 u.b.a., ab initio). Regulamin strzelnicy, zatwierdzany w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta (art. 47 u.b.a.) określa wyłącznie zasady bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy. Wynika to wprost z treści art. 46 ust. 2 u.b.a., który stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy. Z kolei w art. 46 ust. 3 u.b.a. została sformułowana delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic. Konstruując treść rozporządzenia minister powinien uwzględniać warunki korzystania ze strzelnicy oraz sposób obchodzenia się z bronią i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy. Z powołanych przepisów wynika, że regulamin strzelnicy odnosi się wyłącznie do kwestii zorganizowania strzelnicy, pozostawiając poza zakresem swojej treści jej właściwą lokalizację oraz proces budowy. Zatem wydając decyzję o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy w oparciu o art. 47 u.b.a. organ jest zobowiązany do weryfikacji tego, czy reguluje on sposób funkcjonowania strzelnicy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sprawdzeniu podlega więc określenie warunków korzystania ze strzelnicy, sposobu obchodzenia się z bronią oraz sposobu zachowania się osób przebywających na strzelnicy - stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000 r. nr 18, poz. 234 ze zm.). Nie oznacza to jednak, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie jest uprawniony do sprawdzenia, czy kompetentne organy w adekwatnym trybie zatwierdziły lokalizację i budowę strzelnicy. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że strzelnica, niezależnie od tego, czy jest budynkiem, czy też jest zorganizowana poza budynkiem, czy też zupełnie na terenie otwartym, zawsze będzie obiektem budowlanym. Strzelnica nie stanowi bowiem terenu naturalnego, lecz składa się z elementów umieszczonych na nim intencjonalnie, które z jednej strony nadają jej cechy definicyjne strzelnicy, a z drugiej, nakazują zakwalifikować ją jako obiekt budowlany. Na strzelnicy muszą znajdować się stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, sygnały alarmowe, kulochwyty, tarcze lub inne przedmioty stanowiące cel (zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic) oraz wyznaczone i odpowiednio wyposażone miejsce gromadzenia odpadów (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz.U. z 2000 r. Nr 27, poz. 341). Już tylko te elementy znajdujące się na strzelnicy pozwalają przyjąć, że - w zależności od tego jaką ostateczną formę mają owe elementy przybrać - możemy mieć do czynienia z budynkiem, budowlą albo tymczasowym obiektem budowlanym. Poruszone powyżej zagadnienia nie mogą stanowić przedmiotu oceny organu, w ramach postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Wydanie decyzji w tym przedmiocie może nastąpić wyłącznie po uprzednim rozstrzygnięciu we właściwym trybie, przez kompetentne organy, że strzelnica została zlokalizowana i zbudowana zgodnie z wymogami prawnymi (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 marca 2018 r., II SA/Rz 66/18, LEX nr 2485969). Mając na względzie powyższe, Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wyraża się w stwierdzeniu, że trudno uznać, aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się abstrakcyjnie do mającej dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma odbywać się użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych. NSA zaakceptował pogląd, że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie, najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo - zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. NSA zwrócił uwagę, że celem ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. Kwestia zorganizowania strzelnicy uzależniona jest od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. Bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. Dlatego też, w toku postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy burmistrz (wójt) może dokonać ustaleń odnośnie faktu, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem jedynie na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Są to zatem okoliczności, które powinny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które burmistrz (wójt) powinien ustalić przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy. Jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które przecież dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy - brak jest tym samym podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. W innym wypadku w znaczeniu prawnym trudno mówić, aby przedmiotem postępowania była strzelnica, jako obiekt budowlany, który powinien zostać poddany odpowiedniej kontroli w trakcie procesu inwestycyjno-budowlanego (por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1462/17; z 30 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2131/19; z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1097/19). Skład orzekający podziela powyżej zaprezentowany pogląd. Historycznie, art. 47 u.b.a. stanowił, że dopuszczenie strzelnicy do użytkowania oraz zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Jednakże na podstawie art. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ograniczono wyłącznie do wydania decyzji w przedmiocie dopuszczenia strzelnicy do użytkowania. Nie oznacza to jednak, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym obowiązek dopuszczenia strzelnicy do użytkowania został pominięty, a tego rodzaju zagadnienie nie jest w sposób prawny uregulowane. W tym zakresie mają zastosowanie ogólne reguły wynikające z ustawy - Prawo budowlane, na co trafnie wskazało Kolegium. Stwierdzenia tego nie zmienia argumentacja skargi wskazująca, że przedmiotowa strzelnica nie jest obiektem budowlanym. Strzelnica może być również budowlą (budowlą ziemną), a więc obiektem, przez który należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury (art. 3 pkt 3 p.b.). Obiekt taki, a więc budowla ziemna, podlega regulacjom ustawy – Prawo budowlane i w przypadku strzelnic, finalnie, obowiązkowi uzyskania zgody na użytkowanie. Strzelnica, w zależności od sposobu jej wykonania (urządzenia), może być również zakwalifikowana jako obiekt tymczasowy (art. 3 pkt 5 p.b.), co również rodzi obowiązek uzyskania zgody na użytkowanie. W niniejszej sprawie prawidłowo organy uznały, że w toku prowadzonego przez burmistrza postępowania w trybie art. 47 ust. 1 u.b.a. organ ten uprawniony jest do badania czy "strzelnica została dopuszczona do użytkowania", przy czym nie jest to równoznaczne z kompetencją tego organu do dokonywania czynności kontrolno-nadzorczych aktów wydawanych w procesie lokalizacji i budowy strzelnicy, mających na celu ocenę ich zgodności z prawem. Budowa strzelnicy wymaga bowiem wykonania robót budowlanych, które w zależności od ich charakteru są podejmowane po uprzednim uzyskaniu pozwolenia bądź po zgłoszeniu właściwemu organowi zamiaru ich wykonania. Weryfikacja istnienia wymaganych prawem zezwoleń przeprowadzana w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest konieczna do oceny, czy postanowienia tego regulaminu, których przedmiot został dookreślony we "Wzorcowym regulaminie bezpiecznego funkcjonowania strzelnic", są odpowiednie dla obiektu zlokalizowanego w konkretnym miejscu, posiadającego określone parametry (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2023 r. sygn. II OSK 2884/20 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie stwierdził zatem naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd podzielił zatem stanowisko organów, że skarżący powinien przedłożyć informację uzyskaną od Zarządu Województwa Łódzkiego potwierdzającą, że budowa i użytkowanie strzelnicy na działce nr ew. [...] nie narusza wymagań związanych z ochroną środowiska, bowiem działka położona jest na terenie [...] (jest to dodatkowy warunek związany z usytuowaniem działki) oraz dokumentów w postaci decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę dla nieruchomości, na której ma powstać strzelnica otwarta. Należy mieć na względzie, że wniosek o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy rozpoznawany był przez organ w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 163b § 1 k.p.a. Oznacza to, że postępowanie dowodowe jest ograniczone do dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie (art. 163e § 1 k.p.a.). Skoro skarżący nie przedłożył decyzji potwierdzających uregulowanie stanu formalnoprawnego procesu inwestycyjnego strzelnicy oraz dokumentu potwierdzającego, że budowa obiektu nie narusza wymagań związanych z ochroną środowiska decyzja odmawiająca zatwierdzenia regulaminu strzelnicy znajduje oparcie w przepisach. Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, ponieważ organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz wydały decyzje odpowiadające prawu zawierające uzasadnienie spełniające wymogi wynikające z treści art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 11, art. 12, art. 13, art. 14 k.p.a., ponieważ postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma racji skarżący podnosząc, że w sprawie naruszono art. 163 i art. 87 Konstytucji. Obowiązujący w Rzeczypospolitej Polskiej system prawny nie jest systemem precedensowym w przeciwieństwie do systemu anglosaskiego. Stąd też orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródła prawa. Sąd nie dostrzegł w działaniu organu zarzucanych w pkt 1, 3 i 5 skargi zarzutów. Organy potraktowały wskazane w uzasadnieniach decyzji wyroki jako wskazówkę interpretacyjną i wykładnię obowiązujących przepisów ustawy o broni i amunicji, a takie działanie organów nie stanowi naruszenia prawa. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa, zgodnie z wnioskiem stron, została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. eg