II SA/Kr 991/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: S WSA Mirosław Bator S WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. B., G. B., A. B., A. C. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 maja 2023 r. znak: WOB.7722.231.2022.JKUT w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych skargę oddala Postanowieniem z dnia 12 września 2022 r., nr 346/22, znak: NB.5160.5.24.2022.AP, działając na podstawie 50 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), a także art. 7 art. 77 §1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem: 1. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową kondygnacji piwnic w budynku mieszkalno-usługowym położonym na działce nr ewid.[...] obr. [...] w granicy z działką nr ewid.[...] przy ul. [...] w Z. realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę; 2. nałożył na inwestora T. G. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót budowlanych oraz oceny technicznej dla przedmiotowego budynku w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł J. B.. Decyzją z dnia 5 grudnia 2022 r. znak: NB.5160.5.24.2022.AP, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2,pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) w zw. z art. 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nakazał Inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalno-usługowym usytuowanym na działce nr ewid.[...] obręb [...] w granicy z działką nr ewid.[...] obr. j.w. przy ul. [...] w Z. – bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 29 maja 2023 r. znak: WOB.7722.231.2022.JKUT nr 384/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 i 144 oraz na podstawie art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: u.p.b.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie umorzył postępowanie zainicjowane zażaleniem na postanowienie z dnia 12 września 2022 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przepisy art. 50-51 u.p.b. regulują tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego postanowieniem na podstawie art. 50 ww. ustawy wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych (jeżeli sporne roboty budowlane nie zostały zakończone). Następnie, w terminie dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 wydaje na podstawie art. 51 ust. 1 decyzję, którą nakłada określony obowiązek. Celem prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 u.p.b. jest przede wszystkim doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ wyjaśnił, że z treści art. 50 ust. 4 ww. ustawy wynika maksymalny dwumiesięczny materialny termin mocy wiążącej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o ile w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 u.p.b. Tylko wydanie we wskazanym terminie jednej z ww. decyzji powoduje ten skutek, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zachowuje swoją moc wiążącą. Jak podkreśla się w orzecznictwie postanowienie z art. 50 ust. 1 u.p.b. ma charakter tymczasowy, a jego obowiązywanie wygasa z mocy prawa w terminie określonym w art. 50 ust. 4 u.p.b. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1999 r., III RN 2/99, OSNP z 2000 r. nr 9, poz. 336). Nadto z art. 51 ust. 1 ww. ustawy wprost wynika, że decyzja wydana na podstawie ww. przepisu powinna zostać wydana przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Określony w art. 50 ust. 4 ww. ustawy termin dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych jest innym terminem niż termin dwóch miesięcy od wydania takiego postanowienia. Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji zostało wydane w dniu 12 września 2022 r. Przesyłka zawierająca ww. postanowienie doręczona została T. G. w dniu 14 września 2022 r., natomiast pozostałym stronom w dniach: 14 września 2022 r. (W. G. oraz Gmina Miasto Z. ), 15 września 2022 r. (J. B. reprezentowany przez pełnomocnika adw. A. S.-[...]). Ww. postanowienie zostało doręczone Z. G.-[...] i J. G.-[...] w trybie zastępczym na podstawie art. 44 §1 i 4 kpa. Wobec prawidłowo zastosowanego trybu doręczenia zastępczego za datę doręczenia ww. postanowienia dla Z. -[...] [...] uznano dzień 28 września 2022 r. Uznając dzień 28 września 2022 r. za datę doręczenia postanowienia z dnia 12 września 2022 r. ostatniej ze stron postępowania, to wynikający z art. 50 ust. 4 u.p.b. dwumiesięczny termin ważności tego postanowienia upłynął w dniu 28 listopada 2022 r. Z kolei decyzja, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b nakazano inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych, wydana została w dniu 5 grudnia 2022 r. Zdaniem organu bezskuteczny upływ dwumiesięcznego terminu z art. 50 ust. 4 u.p.b. i niepodjęcie w ww. terminie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 ust. 1 u.p.b. oznacza, że skarżone postanowienie utraciło moc. Po bezskutecznym upływie ww. terminu nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie zażalenia. Organ podkreślił nadto, że postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b. nie posiada samoistnego bytu prawnego, a ważność postanowienia zależy od prawidłowego wydania decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane lub jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 ww. ustawy. Zatem skoro w niniejszej sprawie nie została w ustawowo przewidzianym terminie wydana jedna z ww. decyzji, postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b. utraciło moc i przestało obowiązywać w obrocie prawnym. Z kolei utrata mocy obowiązującej skarżonego postanowienia powoduje, że postępowanie zażaleniowe staje się bezprzedmiotowe. Wobec powyższego, organ odwoławczy zobligowany jest do umorzenia postępowania zażaleniowego na podstawie art. 105 kpa. Nie ma też możliwości merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania. Wstrzymanie robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b. nie jest bowiem odrębną sprawą administracyjną, a ma jedynie charakter incydentalny i nie kończy sprawy. Na powyższe postanowienie J. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 6, 7,15,141 § 1,144 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b. poprzez stwierdzenie przez organ, iż z uwagi na formalny (procesowy) charakter niniejszego rozstrzygnięcia, na obecnym etapie postępowania bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów zażalenia, gdyż dotyczą one meritum sprawy, podczas gdy Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany jest do działania na podstawie przepisów prawa, które obligują go do podęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak i pozostaje organem wyższego stopnia, na którym ciąży obowiązek rozpatrywania co do meritum zażaleń od postanowień Organu I instancji, - art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 6 i 7a u.p.b. poprzez błędne ustalenie, że Inwestor dopuścił się jedynie przebudowy budynku, podczas gdy dokonał także jego rozbudowy poprzez wykonanie pogłębienia pomieszczeń w kondygnacji piwnic, co stanowi zmianę charakterystycznego parametru obiektu budowlanego tj. jego kubatury; - art. 50 ust. 1 i ust. 3 u.p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie na jego podstawie postanowienia w sprawie, podczas gdy z uwagi na dopuszczenie się przez Inwestora rozbudowy obiektu budowlanego winno zostać wydane postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b., a następnie dalsze postanowienia wynikające z art. 48 b u p.b.; - art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.b., jak i art. 48 b u.p.b. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, podczas gdy Inwestor dopuścił się rozbudowy obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Stanowisko w sprawie zajęli również uczestnicy postępowania T. G. i W. G., podzielając stanowisko organu II instancji. W toku postępowania sądowego zmarł J. B.. Z tej przyczyny postanowieniem z 31 października 2023 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Postanowieniem z 18 grudnia 2023 r. WSA w Krakowie postanowił podjąć zawieszone postępowanie z udziałem następców prawnych zmarłego skarżącego J. B., tj. W. B., G. B., A. B. – [...], A. C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 maja 2023 r. zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego). Zgodnie z tymi przepisami organ II instancji umarza postępowanie zażaleniowe, ilekroć stanie się ono bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie taki właśnie przypadek bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego miał miejsce. Wniesione przez J. B. zażalenie dotyczyło postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia 12 września 2022 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r., poz. 2351, dalej: u.p.b.). Zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.b. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 ww. ustawy. W niniejszej sprawie decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 u.p.b. została wydana w dniu 5 grudnia 2022 r., a więc po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wtrzymaniu robót budowlanych. Słusznie bowiem zauważył organ odwoławczy, że termin ważności tego postanowienia upłynął w dniu 28 listopada 2022 r. W doktrynie wskazuje się, że "Postanowienie z art. 50 ust. 4 p.bud. o wstrzymaniu robót ma charakter tymczasowy, a jego obowiązywanie wygasa z mocy prawa w terminie określonym w art. 50 ust. 4. Upływ czasu, na który akt został wydany, a więc nadejście terminu końcowego, ma charakter zdarzenia przyszłego pewnego i powoduje wygaśnięcie aktu. Wraz z nadejściem terminu końcowego postanowienie przestaje obowiązywać, wygasa z mocy samego prawa i nie ma potrzeby stwierdzania jego wygaśnięcia ani jego uzasadniania. W orzecznictwie przyjmuje się, że utrata mocy obowiązującej postanowienia powoduje, że nie jest w związku z powyższym dopuszczalna jego weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, ponieważ nie ma możliwości weryfikacji aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym. W sytuacji gdy w chwili orzekania przez organ drugiej instancji zaskarżone postanowienie nie występuje już w obrocie prawnym, postępowanie drugoinstancyjne staje się bezprzedmiotowe. Organ drugiej instancji traci kompetencję do wypowiadania się w przedmiocie postanowienia, które nie występuje już w obrocie prawnym, nie mogąc go z tego właśnie względu ani utrzymać w mocy, ani uchylić. Właściwe w tym stanie rzeczy jest wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania zainicjowanego zażaleniem na postanowienie organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 14.07.1998 r., IV SA 1497/96, LEX nr 43223 oraz wyrok NSA z 7.05.2013 r., II OSK 2669/11, LEX nr 1343890)" (A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz, M. Wincenciak, art. 50, teza 16, w: "Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), LEX/el. 2023). Konsekwentnie, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że "merytoryczne" postanowienie organu II instancji, wydane na skutek zażalenia na postanowienie z art. 50 ust. 1 i 2 u.p.b., po utracie przez nie mocy wiążącej, byłoby dotknięte wadą powodującą jego nieważność (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 marca 2016 r., II SA/Wr 530/15). Wobec powyższego, w rozpatrywanej sprawie organ II instancji prawidłowo przyjął, że wobec utraty mocy wiążącej przez postanowienie objęte zażaleniem, postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zatem prawidłowe i odpowiada prawu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że nie dotyczą one przedmiotu sprawy. Zarzuty sformułowane w skardze koncentrowały się bowiem na przedmiocie sprawy głównej i przyjętym trybie postępowania. O tym jednak nie mógł rozstrzygać Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, rozpatrując zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu robót, które utraciło moc obowiązującą. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku