II OSK 442/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 933/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 1 czerwca 2022 r. nr WI-I.7840.2.92.2020.MO w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 933/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 1 czerwca 2022 r., nr WI-I.7840.2.92.2020.MO, którym na skutek zażalenia A. K. uchylono postanowienie Prezydenta [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 30 lipca 2020 r., nr AU-01-1.6740.1.858.2020.EKO, a sprawę przekazano temu organowi do ponownego rozpoznania. Opisanym wyżej postanowieniem z dnia 30 lipca 2020 r. Prezydent, działając na podstawie art. 150, art. 149 § 3 i art. 147 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b."), odmówił A. K. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia 10 marca 2020 r., nr 418/6740.1/2020, zmieniającą decyzję z dnia 16 kwietnia 2019 r., nr 722/6740.1/2019 i zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego stanowiącego budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...] i części działki nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...] – w zakresie określonych zmian zagospodarowania terenu oraz architektury i projektów branżowych. W motywach zaskarżonego wyroku z dnia 16 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewody i opowiedział się za wyrażonym w orzecznictwie poglądem, że jeżeli podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania podnosi, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym nie brał udziału bez swojej winy, to weryfikacja tego stanowiska następuje po wydaniu przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania. Sąd zaznaczył, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania może być wydane jedynie, gdy jest oczywiste, że dany podmiot nie był stroną postępowania administracyjnego. Przedstawiwszy uwarunkowania prawne ustalania kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, Sąd pierwszej instancji pokreślił, że gdy chodzi o ocenę statusu właściciela nieruchomości sąsiadującej z inwestycją, to nie można twierdzić, iż zachodzi tego rodzaju oczywistość. Konieczne jest bowiem wnikliwsze badanie oddziaływania inwestycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. sp.k., zarzucając naruszenie: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 126 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie stanowiska Wojewody, że po stronie A. K. nie występował oczywisty brak przymiotu strony w ramach postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 10 marca 2020 r.; 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i zaaprobowanie stanowiska Wojewody, że przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może być badana w fazie rozstrzygania o samym wznowieniu, ale dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu; 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 144, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 126 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i stwierdzenie, że Wojewoda w sposób prawidłowy uchylił postanowienie Prezydenta z dnia 30 lipca 2020 r. o odmowie wznowienia postępowania, pomimo że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że rozstrzygnięcie takie jest prawidłowe. Zdaniem [...] sp. z o.o. sp.k. wszystkie podniesione zarzuty świadczą, że powinno dojść do uwzględnienia skargi i uchylenia postanowienia Wojewody przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wskazując na powyższe skarżąca spółka wystąpiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, względnie rozpoznanie skargi. Skarżąca wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy w realiach sprawy Prezydent był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 K.p.a. w sytuacji, gdy wniosek A. K. o wznowienie został oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Kluczowe jest zatem rozstrzygnięcie, czy badanie legitymacji procesowej wnioskodawcy, czyli ustalenie, czy przysługuje mu przymiot strony, mogło nastąpić na wstępnym etapie postępowania wznowieniowego, czy też powinno być przedmiotem merytorycznej analizy dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Wszystkie trzy zarzuty skargi kasacyjnej są ze sobą powiązane i koncentrują się wokół tego samego zagadnienia, dlatego mogą zostać rozpoznane łącznie. [...] sp. z o.o. sp.k. zarzuca naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami K.p.a., kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował rozstrzygnięcie Wojewody. W ocenie skarżącej Sąd błędnie przyjął, że w sprawie nie zachodził oczywisty brak przymiotu strony po stronie A. K. i że wymaga to analizy (naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 126 K.p.a.), a w konsekwencji, że Wojewoda zasadnie uchylił postanowienie Prezydenta o odmowie wznowienia postępowania (naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 144, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 126 K.p.a.). Zdaniem spółki brak statusu strony A. K. w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 10 marca 2020 r. był ewidentny i nie wymagał prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego po wznowieniu postępowania. Zachodził przypadek, w którym można było odmówić wznowienia, pomimo że wnioskodawca powoływał się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej nie można się zgodzić. A. K. jest właścicielem działek, które bezpośrednio sąsiadują z terenem inwestycji. Inwestycja ta obejmuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a zatem obiektu o znacznych gabarytach i potencjalnie szerokim oddziaływaniu na otoczenie. Decyzja objęta wnioskiem o wznowienie jest decyzją zmieniającą pierwotne pozwolenie na budowę. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, a czego skarżąca skutecznie nie podważyła, krąg stron w postępowaniu o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę co do zasady powinien odpowiadać pierwotnemu kręgowi stron tego postępowania. Już te okoliczności wskazują, że ustalenie, czy nieruchomość A. K. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., wymaga przeprowadzenia złożonego procesu weryfikacji dokumentacji projektowej, zarówno co do parametrów inwestycji, jak i ich relacji do przepisów odrębnych. Z pewnością nie można w takim przypadku twierdzić bezrefleksyjnie o oczywistym braku statusu strony, który zwalniałby organ z obowiązku przeprowadzenia wyjaśnień w tym zakresie. Należy podzielić utrwalony w orzecznictwie i doktrynie pogląd, zaaprobowany przez Wojewodę i Sąd pierwszej instancji, dotyczący wykładni przepisów o wznowieniu postępowania (zob. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1126/08 oraz z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3348/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli podanie o wznowienie postępowania jest oparte na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to jest na twierdzeniu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to ocena, czy wnoszący podanie rzeczywiście był stroną postępowania, nie powinna co do zasady stanowić podstawy do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. W takim szczególnym przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia nierozerwalnie łączy się bowiem z badaniem samej podstawy wznowienia. Rozstrzygnięcie tej kwestii powinno zatem nastąpić po wznowieniu postępowania, w ramach postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. Wyrazem ustalenia, że wniosek złożył podmiot niebędący stroną, będzie wówczas decyzja o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji, wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Natomiast wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania a limine jest dopuszczalne jedynie w sytuacjach bezspornych i ewidentnych, gdy brak związku wnioskodawcy ze sprawą jest jednoznaczny i jest to czytelne bez potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jako adekwatny przykład w kontekście niniejszej sprawy, można nakreślić hipotetyczną sytuację, w której osoba wnioskująca o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w ogóle nie legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do żadnej nieruchomości w okolicy inwestycji i temu nie zaprzecza. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bowiem do A. K. należą działki znajdujące się w sąsiedztwie inwestycji realizowanej na działkach nr [...], [...], [...] i części działki nr [...], obręb [...] . Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że Wojewoda prawidłowo uchylił postanowienie Prezydenta o odmowie wznowienia postępowania. Określenie obszaru oddziaływania spornej inwestycji i w konsekwencji ustalenie, czy A. K. powinien mieć status strony w postępowaniu, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Taka weryfikacja powinna nastąpić po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na marginesie warto odnotować, że przywołany przez skarżącą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1772/13, który miał wspierać jej argumentację dotyczącą sposobu wyznaczania obszaru oddziaływania, zapadł w sprawie, w której analiza tych zagadnień była prowadzona właśnie po wznowieniu postępowania, a ostateczne rozstrzygnięcie zostało wydane w trybie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Okoliczność ta dodatkowo potwierdza prawidłowość stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.