I OSK 433/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2024 r., sygn. akt I SAB/Wa 85/24 w sprawie ze skargi Gminy W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 29 października 2024 r. o sygn. akt I SAB/Wa 85/24 oddalił skargę Gminy W. (dalej w skrócie: "Gmina", "Skarżąca") na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 23 czerwca 2022 r. nr 013116/01/2022. Gmina W. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając w całości powyższy wyrok "oddalający skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, w sprawie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Prezydenta m. St. Warszawy z dnia 23.10.2023 r. Nr 020649/01/2023 w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa, poprzez wskazanie pismem znak KOC/7330/Op.23 datowanym na 05.02.2024r., iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. St. Warszawy z dnia 23.10.2023r. Nr 020649/01/2023" i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 przez jego zastosowanie, w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), przez ich niezastosowanie - poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie; 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a., przez jego zastosowanie, w związku z art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 2 art. 36 § 3 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") przez ich niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi na bezczynność, w sytuacji gdy w realiach sprawy niniejszej wykazano, iż Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji Kolegium - nie wszczynając postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji - pozostawało w bezczynności, którą Sąd I Instancji winien był stwierdzić; 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, w związku z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi na bezczynność, w sytuacji gdy z wniosku Skarżącej skierowanego do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy wynikał fakt, iż w okolicznościach tej sprawy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa, uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji. Prezydenta m. st. Warszawy. 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na bezczynność, w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, uznając iż Skarżącej nie przysługuje legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, winno było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, co z kolei pozbawiło Skarżącą prawa do odwołania się od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie Gmina zwróciła się o: - uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów z tytułu zastępstwa procesowego, za obie instancje z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, - zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważono, że Gmina w skardze na bezczynność Kolegium, nie uzurpowała sobie legitymacji strony do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Gmina konsekwentnie występowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o wszczęcie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 23 października 2023r. Nr 020649/01/2023 z urzędu. W ocenie Skarżącej nie jest prawdą, iż żaden przepis prawa nie nakłada na Kolegium obowiązku wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Jak bowiem wskazano w doktrynie redakcja art. 156 § 1 k.p.a. jest jednoznaczna - formułuje kategoryczny obowiązek organu. Nie pozostawia mu w tym zakresie wyboru. Dostrzeżenie przez właściwy organ przesłanki nieważnościowej, obliguje ten organ do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Gmina zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (kierowanym do Kolegium) jaki i w skardze na bezczynność wykazała, że Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzję z dnia 23 października 2023r. Nr 020649/01/2023, dopuścił się rażącego naruszenia prawa, tj. art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez przyznanie H.S. świadczenia z pomocy społecznej w formie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych pomimo niewykazania, iż w realiach sprawy zakończonej wydaniem skarżonej decyzji zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie bądź zachodzi sprawa niecierpiąca zwłoki. W ślad za każdą z tych decyzji o przyznaniu tymczasowego świadczenia, Prezydent m. st. Warszawy, w oparciu o art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej kierował do Gminy W. cywilnoprawne wezwanie do zapłaty - zwrotu kosztów pobytu H.S., które to koszty są znacznie wyższe od tych, które musiałaby ponieść Gmina W. gdyby to ona przyznawała tymczasowe schronienie zgodnie z właściwością, kierując go do ośrodka z którym ma podpisaną umowę. W ocenie Skarżącej przyznawanie tymczasowego schronienia, w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki z art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej jest rażącym naruszeniem prawa. Jeśli dochodzi do naruszenia prawa, organ wyższego stopnia nad organem, który dopuścił się naruszenia, winien stwierdzić nieważność takiej decyzji z urzędu. Tymczasem SKO w Warszawie uznało, że nie dostrzega rażącego naruszenia prawa, a Sąd I Instancji uznał że Kolegium nie pozostaje w bezczynności, bo Skarżąca nie ma legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W ten sposób Skarżąca została pozbawiona prawa do obrony swych praw i do sądowej kontroli wydanej przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji z dnia 23 października 2023 r. Nr 020649/01/2023. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo op postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Z powyższych regulacji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Z tej też właśnie przyczyny obowiązuje przy sporządzaniu skargi kasacyjnej przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), a od pełnomocnika profesjonalnego wymagana jest należyta staranność w wykonywaniu zawodu. Wskazane przez kasatora podstawy determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (z wyjątkiem nieważności postępowania, którą jak wskazano wyżej, NSA bierze pod uwagę z urzędu i która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła) musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji wskazanych przez kasatora podstaw kasacyjnych i uzasadniających je zarzutów. Powyższe uwagi były konieczne bowiem w rozpoznawanej sprawie sposób sformułowania zarzutów jakie zostały postawione zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie z 29 października 2024 r. o sygn. akt I SAB/Wa 85/24 oraz ich uzasadnienie nie pozwalały na uznanie skargi kasacyjnej za zasadną. Podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był zarzut bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 23 czerwca 2022 r. nr 013116/01/2022 dotyczącej przyznania świadczenia w postaci tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. Takie granice sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji zostały zakreślone skargą Gminy W. z dnia 24 stycznia 2024 r., którą skarżąca Gmina domagała się stwierdzenia bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 23 czerwca 2022 r. nr 013116/01/2022. Tymczasem formułując zakres w jakim zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 października 2024 r. o sygn. akt I SAB/Wa 85/24 oraz uzasadniając podniesione wobec niego zarzuty, autor skargi kasacyjnej konsekwentnie odnosi je do zaniechań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zupełnie innej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 23 października 2023r. Nr 020649/01/2023. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zatem działań i zaniechań organu administracji, które nie były przedmiotem kontroli sądu administracyjnego I instancji zakończonej wydaniem zaskarżonego wyroku z 29 października 2024 r. Zarzuty te wykraczają zatem poza granice sprawy w których rozstrzygał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 134 § 1 p.p.s.a.), odnoszą się bowiem do rzekomych zaniechań organu dotyczących innej sprawy administracyjnej - stwierdzenia nieważności innej decyzji. Należy zaznaczyć, że w treści skargi kasacyjnej wielokrotnie wskazano, iż zaskarżony wyrok został wydany w przedmiocie skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy 23 października 2023r. Nr 020649/01/2023. Przy tym ani razu autor skargi kasacyjnej nie wskazał na decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 23 czerwca 2022 r. nr 013116/01/2022. Nie można zatem uznać, iż doszło do oczywistej omyłki pisarskiej polegającej na incydentalnym, błędnym określeniu decyzji której, zdaniem skarżącego kasacyjnie, winno dotyczyć postępowanie nieważnościowe, lecz na niestarannym sporządzeniu skargi kasacyjnej. Jak wskazano wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego korygowania tak sformułowanych zarzutów i ich uzasadnienia. Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do zaniechań i działań organu wykraczających poza granice skargi rozpoznawanej przez Sąd I instancji, to tak sformułowane i uzasadnione zarzuty nie mogły zostać uznane za zasadne - nie odnoszą się bowiem do sprawy która była, czy też ewentualnie winna być objęta rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku. W tych okolicznościach skarga kasacyjna jako całkowicie nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.