III OSK 2271/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku Zawodowego Pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 sierpnia 2025 r. sygn. akt III SA/Gd 316/25 o odrzuceniu skargi Związku Zawodowego Pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 14 maja 2025 r. nr MOPS.ZP.0163.7.3.2025 w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2025 r. sygn. akt III SA/Gd 316/25, po rozpoznaniu na rozprawie skargi Związku Zawodowego Pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 14 maja 2025 r. nr MOPS.ZP.0163.7.3.2025 w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, odrzucił skargę (pkt 1); zwrócił stronie skarżącej kwotę 200 zł z tytułu wpisu od skargi (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1, § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), wskazując, że merytoryczne rozpoznanie skargi każdorazowo poprzedzone jest badaniem jej dopuszczalności. Skarga jest dopuszczalna wtedy, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Sąd pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W świetle art. 54 § 2 p.p.s.a., organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przy czym, stosownie do treści art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Powyższe oznacza, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają jedynie rozstrzygnięcia ostateczne, a więc takie, od których nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w przypadku decyzji wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), może być zatem – co do zasady – decyzja wydana przez organ drugiej instancji, która ostatecznie rozstrzyga sprawę. Strona musi bowiem wyczerpać przed wniesieniem skargi środki zaskarżenia przysługujące jej w postępowaniu administracyjnym. Przepisy te uwzględniają obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą organ drugiej instancji rozstrzyga sprawę załatwioną przez organ pierwszej instancji na nowo w jej całokształcie. W związku z tym skarga pośrednio dotyczy też decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale przedmiotem zaskarżenia może być wyłącznie decyzja organu drugiej instancji. WSA w Gdańsku podkreślił, że w niniejszej sprawie skarżącemu Związkowi Zawodowemu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, tj. przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej w skrócie: "Kierownik MOPS"), przysługiwało odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w terminie 14 dni od doręczenia kwestionowanej decyzji odmawiającej udostępnienia części żądanej informacji publicznej. Dopiero zaś po rozpatrzeniu odwołania przez Kolegium, strona mogłaby wnieść skargę do Sądu. Z tych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną. O zwrocie wpisu od skargi orzekł w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Związek Zawodowy Pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił: I) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, wobec niewyczerpania przysługującego skarżącemu środka zaskarżenia w postaci odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, podczas gdy skarżącemu przysługiwał jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji pozostawał on uprawniony do wniesienia skargi na decyzję organu z dnia 14 maja 2025 r. nr MOPS.ZP.0163.7.3.2025 do WSA w Gdańsku – stosownie do treści art. 52 § 3 zd. 1 p.p.s.a.; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia uniemożliwiającego ocenę prawidłowości toku rozumowania oraz rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, w szczególności poprzez pominięcie w pisemnym uzasadnieniu: a) oceny statusu Kierownika MOPS w kontekście katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie: "u.d.i.p."), tj. czy Kierownik MOPS został zakwalifikowany jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czy też jako podmiot reprezentujący jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.; b) wyjaśnienia, z jakich powodów Sąd uznał, że Kierownik MOPS działał w sprawie jako organ pierwszej instancji; II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że Kierownik MOPS pozostaje organem władzy publicznej w rozumieniu w/w przepisu, podczas gdy niewątpliwie jest on podmiotem reprezentującym jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., co rzutuje na konieczność stosowania w realiach niniejszej sprawy art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie skargi i uwzględnienie jej w całości poprzez uchylenie decyzji Kierownika MOPS z dnia 14 maja 2025 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargi Związku Zawodowego Pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 14 maja 2025 r. nr MOPS.ZP.0163.7.3.2025 w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Należy zauważyć, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] występuje nie jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tylko jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Powyższe implikuje konieczność stosowania w tej sprawie art. 17 u.d.i.p., który stanowi, iż do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1), zaś wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2). Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 17 ust. 2 u.d.i.p., który uprawnia stronę do złożenia od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do organu, który taką decyzję wydał, upoważnia z kolei do skorzystania z przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a., w świetle którego, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje stronie, gdy organem, który wydał decyzję, jest minister właściwy do spraw zagranicznych w zakresie spraw uregulowanych w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach albo konsul. Biorąc powyższe pod uwagę, przyjąć należy, iż skoro Związkowi Zawodowemu Pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], na mocy art. 17 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., przysługiwało prawo do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kierownika MOPS z dnia 14 maja 2025 r. nr MOPS.ZP.0163.7.3.2025, to w świetle art. 52 § 3 zd. 1 p.p.s.a. mógł on złożyć skargę do WSA w Gdańsku bezpośrednio na w/w decyzję z dnia 14 maja 2025 r., bez skorzystania z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Błędne pouczenie w tej decyzji o możliwości wniesienia od niej odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku oceny tej nie zmienia. W niniejszej sprawie nie doszło zatem – wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji – do niewyczerpania przez stronę środków zaskarżenia, a zatem skarga nie mogła zostać z tego powodu odrzucona. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).