II OSK 1761/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 1 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1617/23 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "D" oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1617/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. S. na uchwałę nr XLV/601/2014 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "D". Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Uchwałą Rady Miejskiej w Wieliczce z 30 czerwca 2014 r., Nr XLV/601/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "D" (dalej jako: Miejscowy plan, uchwała), działki skarżącej – nr [...] obr. [...] oraz nr [...] obr. [...] zostały zakwalifikowana jako "10R", czyli uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady. Tereny te w całości zostały wyłączone spod zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z § 36 punktem 3 zaskarżanej uchwały jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano lokalizację budynków bezpośrednio związanych z produkcją rolną. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka, przyjętego Uchwałą Nr XV/181/2008 Rady Miejskiej w Wieliczce z 4 marca 2008 r. (dalej jako: Studium) wskazane powyżej działki zostały zakwalifikowane jako "MRJ" tj. obszar zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy zagrodowej. Decyzją z 17 października 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej także jako: Minister) odmówił wyrażenia zgody dla przeznaczenia na cele nierolne określonych w tej decyzji gruntów rolnych, obejmujących m. in. obie działki skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok podkreślił, że działki skarżącej w Studium są zlokalizowane na obszarze MRJ – tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa ma być zabudową przeważającą w tym obszarze i powinna być sytuowana jako uzupełnienie istniejących zgrupowań zabudowy i nawiązywać swym charakterem do istniejących uwarunkowań. Dostrzeżono także, że obszar "D" w znacznej części stanowi teren eksploatacji kruszywa, co ogranicza możliwość rozwoju terenów zabudowy mieszkaniowej. Sąd zaznaczył także, że w Studium wyraźnie dopuszczono korektę granic pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów pod określonymi warunkami (m. in. nierozpraszania zabudowy oraz nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego). W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że wprowadzenie w Miejscowym planie terenów R na obszarze określonym w Studium jako MRJ, obejmującym działki skarżącej, znajduje oparcie w Studium. Dodatkową okolicznością istotną w sprawie jest to, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 17 października 2013 r. nie wyraził zgody na przeznaczenie nierolnicze terenów gruntów rolnych klasy III obejmujących m. in. działki skarżącej, ponieważ ich zabudowanie spowodowałoby naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Zachowanie produkcyjnej funkcji gruntów rolnych, zwłaszcza tych o wysokich klasach bonitacyjnych (a w realiach niniejszej sprawy są to grunty klas III), służy realizacji zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasady bezpieczeństwa ekologicznego (art. 74 ust. 1 Konstytucji RP). Działki skarżącej stanowiące grunty rolne, mają łączną powierzchnię powyżej 1 ha. Przed uchwaleniem Miejscowego planu stanowiły grunty rolne wysokiej klasy bonitacyjnej. W uchwale zostały uznane za obszar zwartych kompleksów rolnych. Zachowana została podstawowa funkcja tych gruntów – funkcja rolna. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu organ planistyczny wyważył wartości takie jak zrównoważony rozwój i ochrona środowiska oraz ochrona własności. Skoro grunty tworzące nieruchomość skarżącej to grunty rolne wysokiej klasy, to może ona nadal korzystać z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem przysługującego jej prawa własności. Skarżąca wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, podnosząc następujące zarzuty: I. Naruszenie prawa materialnego: 1. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego, jak i naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez istotne i niekonieczne z punktu widzenia interesu społecznego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez właścicieli, co spowodowało w konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności przy planowaniu w sytuacji, gdy przy poszanowaniu zasad można było osiągnąć również odpowiednią ochronę praw podmiotowych właściciela indywidualnego; 2. art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez określenie przeznaczenia ww. nieruchomości, jako wyłączonych spod zabudowy i jako nieruchomości rolnych, mimo że nie istnieją obiektywne przesłanki uzasadniające takie ograniczenie w prawie jej zagospodarowania, a to z uwagi na fakt, iż: 1. przedmiotowe działki w studium uchwalonym mocą uchwały Nr XV/181/2008 z dnia 4 marca 2008 r. Rady Miejskiej w Wieliczce zostały zakwalifikowane do terenów MRJ tj. obszar o niskiej intensywności z przewagą zabudowy zagrodowej; 2. definicja zabudowy zagrodowej zawarta w § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 marca 2002 r., jak również dorobek orzecznictwa sądowo-administracyjnego (vide wyrok NSA z dnia 4-ego grudnia 2008 roku II OSK 1536/07) w połączeniu z definicją gruntu rolnego zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazują, że pomimo negatywnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2013 r. istniała możliwość zabudowy o charakterze zagrodowym na przedmiotowych działkach; 3. przedmiotowe nieruchomości znajdują się w sąsiedztwie zabudowy jak również drogi publicznej, i są uzbrojone w media. Ich obszar jest większy niż 1000 m2. Natomiast jak wynika z odpowiedzi na uwagę zgłoszoną do planu (patrz odpowiedź na uwagę nr 18 str. 10 uwag do planu) wytyczne przyjęte przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miały na celu ograniczenie zasięgu lub wycofanie z projektu terenów oddalonych od zabudowy istniejącej bądź wyznaczonej w planie dotychczas obowiązującym, a utrzymanie nowych terenów budowlanych pozostających w zasięgu istniejącej lub planowanej infrastruktury drogowej i technicznej; 3. art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na określenie przeznaczenia ww. nieruchomości jako nieruchomości rolnych, podczas gdy Studium przewiduje, że jest to teren oznaczony jako MRJ - obszar o niskiej intensywności z przewagą zabudowy zagrodowej, a tym samym poprzez wprowadzenie treści zaskarżonej uchwały naruszającej ustalenia Studium, w sytuacji w której decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2013 r. nie wykluczało możliwości wykorzystania należących do skarżącego nieruchomości w sposób przewidziany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy tj. w zakresie zabudowy zagrodowej; 4. art. 28 ustawy ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu na dzień uchwalania Uchwały Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 30 czerwca 2014 r. Nr XLV/ 601/ 2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "D" poprzez pominięcie jego ówczesnego brzmienia "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". czyli bez słowa "istotne", co oznacza każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a nie jak w aktualnym stanie prawnym jedynie istotne. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a poprzez pominięcie, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez określenie przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości, jako wyłączonych spod zabudowy i jako nieruchomości rolnych, mimo że nie istniały obiektywne przesłanki uzasadniające takie ograniczenie w prawie jej zagospodarowania; pominięcia, iż przedmiotowe działki w studium uchwalonym mocą uchwały Nr XV/181/2008 z dnia 4 marca 2008 r. Rady Miejskiej w Wieliczce zostały zakwalifikowane do terenów MRJ tj. obszar o niskiej intensywności z przewagą zabudowy zagrodowej, przedmiotowe nieruchomości znajdują się w sąsiedztwie zabudowy jak również drogi publicznej, i są uzbrojone w media, ich obszar jest większy niż 1000 m2; art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na określenie przeznaczenia ww. nieruchomości jako nieruchomości rolnych, podczas gdy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przewiduje, że jest to teren oznaczony jako MRJ - obszar o niskiej intensywności z przewagą zabudowy zagrodowej; art. 28 ustawy ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu na dzień uchwalania Uchwały Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 30 czerwca 2014 roku Nr XLV/601/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "D" poprzez pominięcie jego ówczesnego brzmienia "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części" czyli bez słowa "istotne", co oznacza każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego a nie jak w aktualnym stanie prawnym jedynie istotne; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 54 ustawy o rewitalizacji z dnia 9 października 2015 r. zmieniającej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie brzmienia przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu na dzień uchwalania przedmiotowej uchwały; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie przepisów istotnych na dzień uchwalenia przedmiotowej uchwały, a to brzmienia art 28 u.p.z.p. bez słowa "istotne", a także przepisów studium zgodnie z którymi przedmiotowe działki w Studium zostały zakwalifikowane do terenów MRJ tj. obszar o niskiej intensywności z przewagą zabudowy zagrodowej, a tym samym poprzez wprowadzenie treści zaskarżonej uchwały naruszającej ustalenia Studium, w sytuacji w której decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2013 r. nie wykluczało możliwości wykorzystania należących do skarżącego nieruchomości w sposób przewidziany w Studium tj. w zakresie zabudowy zagrodowej; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uwzględnienia faktu, iż organy nie dokonały niezbędnych czynności celem ustalenia stanu faktycznego, iż przedmiotowe nieruchomości znajdują się w sąsiedztwie zabudowy jak również drogi publicznej i są uzbrojone w media, ich obszar jest większy niż 1000 m2. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednak ścisłe powiązanie między tak podniesionymi zarzutami, uzasadnia ich łączne rozpoznanie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodność miejscowego planu ze studium nie oznacza prostego powielania postanowień jednego aktu w treści drugiego. Studium ma charakter kierunkowy, wskazuje ogólne wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od jego brzmienia, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę (por. m. in. wyrok NSA z 11 lutego 2025 r., sygn. II OSK 2446/24). Z uwagi kierunkowy charakter studium, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy uwzględnić nie tylko wprost określony sposób zagospodarowania konkretnych terenów, ale także w jaki sposób w tym akcie wyznaczono ogólne kierunki zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie należy zatem podkreślić, że Studium w ramach głównych funkcji występujących w granicach obszaru "D" podkreśla, że znaczną jego część stanowią tereny eksploatacji kruszywa, co ogranicza możliwość rozwoju zabudowy mieszkaniowej. Analizując treść Studium nie można zatem pominąć, że organ planistyczny dostrzegał obiektywnie uzasadnioną okoliczność ograniczającą możliwość zagospodarowania terenu. W tym miejscu warto dostrzec, że wyznaczony w Miejscowym Planie obszar 10R, na którym znajdują się działki nr [...] i [...], sąsiaduje z terenem eksploatacji kruszyw (7PE). Działki skarżącej w Studium zostały oznaczone jako obszar MRJ. Jest to teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, z przewagą zabudowy zagrodowej. W sprawie nie było kwestionowane, że na działkach skarżącej nie może powstać zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a z uwagi na treść decyzji Ministra z 17 października 2013 r. – również zabudowa jednorodzinna. Kwestią sporną pozostała jedynie dopuszczalność realizacji zabudowy zagrodowej. W odniesieniu do zabudowy zagrodowej należy podkreślić – co zostało dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny – że Studium dla obszaru MRJ ustala, że zabudowa zagrodowa powinna być sytuowana jako uzupełnienie istniejących zgrupowań zabudowy. Obszar, na którym znajdują się działki nr [...] i [...], tworzy swoistą półenklawę – jest bowiem niemal w całości otoczony zabudową mieszkaniową, jednak pozostaje połączony z większym obszarem rolniczym. Jest to teren niezabudowany. Wyznaczona w ten sposób przestrzeń, ze względu na jej rozmiar i charakter, nie może zostać uznana za teren podlegający uzupełnieniu zabudową. Przez uzupełnienie należy rozumieć dodanie tego, czego brakuje, aby uzyskać jednolitą (kompletną) całość. W obszarze, na którym znajdują się działki skarżącej nie występuje taka zabudowa, która podlegałaby "uzupełnieniu". Taki porządek urbanistyczny został odzwierciedlony w Miejscowym planie. Należy także zauważyć, że wprawdzie decyzja Ministra nie wykluczyła realizacji na działkach skarżącej zabudowy zagrodowej, to potwierdza, że zabudowa tego obszaru spowodowałaby naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W Studium dopuszczono możliwość korekty określonych granic pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, a w szczególności m. in. nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego, nierozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy. W tym przypadku zrównoważony rozwój i istniejący ład przestrzenny oraz zasada ochrony gruntów rolnych jednoznacznie przemawiały za takim ukształtowaniem przestrzeni, obejmującej działki skarżącej kasacyjnie, jak wyznaczono w Miejscowym planie. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w sąsiedztwie działek skarżącej nie występuje zabudowa zagrodowa, tworząca skupiska, podlegające uzupełnieniu. Oznacza to brak możliwości realizacji również zabudowy zagrodowej na tych działkach. Okoliczności te uzasadniły – przewidzianą przez Studium – zmianę granic obszarów zagospodarowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedstawił w tym zakresie wyczerpująco uzasadnione stanowisko, które należy w pełni zaakceptować jako prawidłowe. W związku z powyższym należało dojść do przekonania, że treść Miejscowego planu jest spójna ze Studium, w związku z czym okazał się chybiony zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia Miejscowego planu: Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.). Skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c. i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Przepisy te chronią prawo własności, które – jak wielokrotnie już wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie ma charakteru absolutnego. Organ planistyczny może ingerować w prawo własności w granicach i na podstawie prawa. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a zatem ograniczają prawo własności. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. m. in. wyrok NSA z 14 stycznia 2025 r., sygn. II OSK 1393/22). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił analizę Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Wojewódzki Sąd wskazał bowiem, że przed uchwaleniem Miejscowego planu działki nr [...] i [...] stanowiły grunty rolne wysokiej klasy bonitacyjnej. Miejscowy plan włączył je do obszaru zwartych kompleksów rolnych. Zachowana została zatem podstawowa funkcja tych gruntów – funkcja rolna. Prawidłowo zatem organ planistyczny wyważył wartości takie jak zrównoważony rozwój i ochrona środowiska oraz ochrona własności. Strona może ze wskazanych działek nadal korzystać zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Z analogicznych względów nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Należy przy tym zauważyć, że stronie nie odebrano prawa zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co jest istotą prawa wyrażonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Do uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji nie może prowadzić także ostatni z podniesionych zrzutów naruszenia prawa materialnego. Należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 28 u.p.z.p. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, lecz powinien być powiązany z innymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że jeśli nie doszło do naruszenia prawa, to nie ma doniosłego znaczenia jego kwalifikacja (jako istotnego lub niemającego tej cechy). Skoro zaś skarżąca nie wykazała, aby doszło do jakichkolwiek nieprawidłowości, to ewentualna kwestia błędnego ustalenia treści art. 28 u.p.z.p. nie ma wpływu na wynik postępowania. Niezależnie od powyższych rozważań, należy zauważyć, że w ustawie z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2024 r., poz. 278) nie zawarto przepisów intertemporalnych, zatem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu nadanym tą ustawą, znajduje zastosowanie do oceny legalności planów miejscowych dokonywanej przez sąd administracyjny po 15 listopada 2015 r., również w odniesieniu do planów miejscowych uchwalonych na podstawie u.p.z.p. przed dniem 15 listopada 2015 r. (por. m. in. wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 556/20). Takie też stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 697/17. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.