IV SA/Po 550/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 27 lutego 2024 r. nr LXXV/698/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu części obrębu Głuchowo oraz dla terenu części obrębu Sierniki 1. stwierdza nieważność uchwały w zakresie Rozdziału IX (§ 30); 2. zasądza od Gminy Czempiń na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Czempiniu w dniu 27 lutego 2024 r. podjęła uchwałę nr LXXV/698/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu części obrębu Głuchowo oraz dla terenu części obrębu Sierniki. Skargę na powyższa uchwałę wniósł pismem z dnia 23 kwietnia 2025 r. Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, r. W.. Skarżący zaskarżył powyższą uchwałę w części, tj. w zakresie rozdziału 9 (§ 30), wnosząc jednocześnie o stwierdzenie jej nieważności w powyższym zakresie – ze względu na istotne naruszenie prawa, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie została podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej: u.g.n.). Skarżący podkreślił, że podział działek przeznaczonych w planie na cele rolne i leśne regulują wyczerpująco przepisy art. 93 ust. 2a i art. 95 u.g.n. Wojewoda wyjaśnił, że procedura scalania i wymiany gruntów została uregulowana przepisami ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1197 ze zm.; dalej: ustawa o scalaniu i wymianie gruntów). Zgodnie z art. 3 i art. 4 tej ustawy postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe, a także wymianę gruntów przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej i może ono być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Projekt scalenia wykonuje upoważniony przez starostę geodeta przy udziale komisji doradczej, w sposób zależny od szacunkowej wartości gruntów. Ponadto, skarżący podkreślił, że kwestie związane z realizacją zjazdów w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.; dalej: u.d.p.), w tym w szczególności w art. 29 tejże ustawy. Jeżeli zatem kwestie kompetencji i formy działania w zakresie budowy i przebudowy zjazdów zostały uregulowane w akcie rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 22 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów rolnych projekt scalenia lub wymiany gruntów powinien uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale żaden z przepisów ustawy nie upoważnia organu gminy do ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego parametrów działek uzyskanych w wyniku tej procedury. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że wprowadzenie w planie miejscowym zapisów dotyczących parametrów działek rolnych i leśnych ma służyć ich racjonalnemu wydzielaniu w procedurze scalania i wymiany gruntów i tym samym racjonalnemu, w tym również efektywnemu prowadzeniu na nich gospodarki rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rada Miejskiej w Czempiniu z dnia 27 lutego 2024 roku Nr LXXV/698/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu części obrębu Głuchowo oraz dla terenu części obrębu Sierniki, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 11 marca 2024 roku pod pozycją 2701. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 35 Uchwały), tj. z dniem 26 marca 2024 roku, nadal obowiązuje oraz nie była zmieniana. Zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co zostało expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na względzie, że skargę na uchwałę Rady wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski, działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.; dalej: u.s.g.). Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały (co, jak podano w skardze, nastąpiło w dniu 6 marca 2024 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją do sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności w rozumieniu art. 147 § 1 P.p.s.a., należało dokonać na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W skardze nie podnoszono, a Sąd nie ujawnił z urzędu, aby zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania przez co należy rozumieć sekwencję czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z § 6 pkt 1-6 zaskarżonej uchwały na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym wyznaczono: - tereny rolnictwa z zakazem zabudowy, oznaczone na rysunku planu symbolem RN, - tereny lasów, oznaczone na rysunku planu symbolem L, - tereny wód powierzchniowych śródlądowych, oznaczone na rysunku planu symbolem WS, - teren drogi dojazdowej, oznaczony na rysunku planu symbolem KDD, - teren komunikacji drogowej wewnętrznej, oznaczony na rysunku planu symbolem KR. Rozdział IX zaskarżonej uchwały zatytułowany "Szczegółowe zasady i warunki scalania i wymiany gruntów objętych planem" składa się z § 30 ust. 1-3, w którym postanowiono, że: - nie ustala się terenów do objęcia scalaniem i wymianą gruntów, zgodnie z przepisami odrębnymi (§ 30 ust. 1 zaskarżonej uchwały); - ustala się dla każdej działki powstałej w wyniku scalenia i wymiany gruntów nakaz zachowania następujących warunków: powierzchnia nowej działki gruntu zgodna z przepisami odrębnymi, minimalna szerokość frontu nowej działki nie mniejsza niż 25m, kąt położenia granic działek w stosunku do przyległego pasa drogowego ustala się w przedziale 70ş-110ş (§ 30 ust. 2 pkt 1-3 zaskarżonej uchwały); - parametry ustalone w ust. 2 nie dotyczą wydzielenia działek służących lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej oraz dojść i dojazdów. Analiza powyższych postanowień doprowadziła Sąd do przekonania, że postanowienia dotyczące procedury scalania i wymiany, a także parametrów działek powstałych wyniku zastosowania tej procedury, zostały przyjęte z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, bo w oparciu o błędną wykładnię przepisów art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 101 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W świetle treści art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W zależności od potrzeb w planie miejscowym określa się granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.). Jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami (art. 22 u.p.z.p.). Zgodnie natomiast z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404) ustalenia dotyczące szczegółowych zasad oraz warunków scalania i podziału nieruchomości zawierają określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych: a) szerokości frontów działek oraz ich powierzchni, b) kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego lub linii rozgraniczających teren drogi. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87- art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 382/20, LEX nr 3088137). Kwestie dotyczące scalania i podział nieruchomości unormowane zostały w Rozdziale II (Scalanie i podział) ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 101 ust. 2 tej ustawy przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. W świetle treści art. 101 ust. 3 u.g.n. przepisów rozdziału II (Scalanie i podział) tej ustawy nie stosuje się do nieruchomości, które zostały objęte postępowaniem scaleniowym na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie natomiast z art. 102 ust. 1 u.g.n. gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1 tej ustawy. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Przyjmuje się, że przeprowadzenie scalenia i podziału nieruchomości jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy obszar nieruchomości przewidzianych do scalenia i podziału objęty jest planem miejscowym i jednocześnie nieruchomości te przeznaczone są w tym planie na inne cele niż rolne i leśne. Scaleniem i podziałem nie można zatem objąć nieruchomości o planistycznym przeznaczeniu rolnym i leśnym, ponieważ scaleniu i podziałowi takich gruntów służą procedury scalenia i wymiany gruntów określone w ustawie z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, 2023, Legalis, art. 101 u.g.n.). Z powyższych względów przyjmować należy, że kompetencja prawodawcza określona przepisem art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie stanowi podstawy prawnej dla normowania w planie miejscowym kwestii uruchamiania procedury scalania i wymiany gruntów unormowanej przepisami ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów. Z tych samych względów, w odniesieniu do gruntów podpadających pod procedurę scalania i wymiany uregulowaną w ustawie z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów, niedopuszczalne jest przyjmowanie postanowień planistycznych, które określają minimalną lub maksymalną szerokości frontów działek, ich powierzchnię, czy kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego lub linii rozgraniczających teren drogi. Wojewoda trafnie zauważa, że przepis ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów nie zawierają podstawy prawnej dla kompetencji prawodawczej obejmującej określanie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i wymiany nieruchomości. Ustawa z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów nie określa żadnych parametrów wydzielanych gruntów. Nie deleguje też wyraźnie kompetencji prawodawczej w tym zakresie na lokalne organy planistyczne. Takiej delegacji nie zawiera art. 22 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który stanowi ogólnie, że: "Projekt scalenia lub wymiany gruntów powinien uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", a więc inaczej niż przepis art. 102 ust. 1 zd. drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zwiera ustawowego upoważnienia do określenia w planie miejscowym szczegółowych warunków scalenia i podziału nieruchomości (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 3 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 294/19, LEX nr 2696285). Przyjmuje się, że obowiązek uwzględnienia w projekcie scalenia i wymiany ustaleń miejscowego planu oznacza związanie ustaleniami miejscowego planu w kształtowaniu granic działek i ich przeznaczenia w takim zakresie, w jakim miejscowy plan o nich stanowi. W kontekście scalenia szczególne znaczenie zdają się mieć ustalenia w miejscowym planie co do przebiegu i parametrów dróg występujących na obszarze scalenia, co wiąże się również z celem scalenia wyrażonym w art. 1 ust. 1 ustawy. Celem tym jest mianowicie tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (zob. wyrok WSA w Krakowie z 28 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 224/21, LEX nr 3209061). Według art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Tak skonstruowany przez ustawodawcę obowiązkowy element planu miejscowego dotyczy przede wszystkim odrębnej instytucji prawnej scalania i podziału nieruchomości uregulowanej wart. 101-108 u.g.n. Użycie w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. spójnika koniunkcji "i" pomiędzy słowami "scalenie" oraz "podział" oznacza, że nie można tak skonstruowanej wypowiedzi normatywnej rozdzielać w ramach interpretacji na instytucję podziałów ewidencyjnych oraz na instytucję scaleń i podziałów nieruchomości. Nie można w ramach celowościowej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. rozszerzać kompetencji rady gminy do wprowadzania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dalej idących ograniczeń kształtujących sposób wykonywania konstytucyjnie określonego i chronionego prawa własności, aniżeli ograniczenia literalnie wynikające z tego przepisu. Stosowanie rozszerzającej wykładni powoduje bowiem przyznanie radzie gminy władczych uprawnień w zakresie ograniczania sposobu wykonywania prawa własności ponad literalną treść przepisu określającego te uprawnienia (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, 2023, Legalis, art. 93 u.g.n.). Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że postanowienia Rozdziału IX (§ 30 ust. 1-3) zaskarżonej uchwały w istotnym stopniu naruszają prawo, wykraczając poza granice upoważnienia przewidzianego w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej Rozdział IX (§ 30), o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od Gminy Czempiń na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023, poz. 1935 ze zm.).