II SA/Go 535/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P.R. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. P.R. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (PSP) o "stwierdzenie nieważności" postanowienia Komendanta Miejskiego tej straży w [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] nakładającego na niego grzywnę w celu przymuszenia w przedmiocie wykonania obowiązków wskazanych w decyzji Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu tego wniosku wskazał na naruszenie praw skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu przez to, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w przedmiocie wykonania obowiązków z uwagi na dostarczenie upoważnienia do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych na nieprawidłowy adres strony. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. Komendant Wojewódzki PSP przekazał ten wniosek do rozpatrzenia Komendantowi Miejskiemu PSP jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia wskazując, że podana przez wnioskującego przesłanka – brak udziału w postępowaniu – jest kodeksową przesłanką wznowienia postępowania w sprawie administracyjnej, a nie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Po przekazaniu sprawy Komendant Miejski PSP postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; aktualnie t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej k.p.a.) przyjmując, że wniosek dotyczy tych przesłanek. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] odmówił uchylenia postanowienia nr [...] Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] marca 2021 r. nakładającego na P.R. grzywnę w celu przymuszenia do obowiązków wskazanych w decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] sierpnia 2016 r., wskazując w jego podstawie prawnej art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i przyjmując, że w sprawie nie wystąpiły obie wskazane przez stronę przesłanki wznowienia. W jego uzasadnieniu szczegółowo opisał okoliczności wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w tym dotyczące udziału strony (skarżącego) stwierdzając, że nie doszło do naruszenia jego praw, ani pojawienia się nowych okoliczności uzasadniających uchylenie grzywny. Podkreślił, że skarżący w całym toku postępowania nie zrealizował nałożonych na niego obowiązków, utrudniał prowadzenie sprawy, w tym przez niestawianie się na czynności kontrolno-rozpoznawcze i nie udostępnianie do kontroli wskazanych obiektów. Od tego postanowienie P.R. złożył zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego PSP, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 146 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie. W związku z tym wniósł o uchylenie postanowienia w całości oraz uchylenie postanowienia z [...] marca 2021 r. W jego uzasadnieniu podniósł, że nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu "w sytuacji, gdy podstawę wznowienia stanowiło naruszenie prawa uniemożliwiające ustalenie prawidłowego stanu faktycznego". Nadto podniósł, że organ nie wyjaśnił czy chociażby jakaś część nałożonych na stronę obowiązków została zrealizowana, czego, jak napisano "nie można już prawidłowo ustalić, a tym samym wykluczyć". W uzasadnieniu zażalenia opisano także aktualny stan użytkowania nieruchomości (lokali), których dotyczą obowiązki, za których niewykonanie nałożono grzywnę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] Komendant Wojewódzki PSP utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] kwietnia 2022r., odmawiające uchylenia postanowienia Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] marca 2021 r. nakładającego na P.R. grzywnę w celu przymuszenia do obowiązków wskazanych w decyzji Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia organ poparł stanowisko organu pierwszej instancji co do braku podstaw do uchylenia postanowienia nakładającego na P.R. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wskazanych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Na powyższe postanowienie P.R. złożył w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] kwietnia 2022 r. i zarzucając organowi drugiej instancji niezasadne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a obu organom niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 146 § 2 k.p.a., bowiem "charakter, jak i nieprawidłowości i wątpliwości w zakresie ustalania części okoliczności fatycznych wykluczały zastosowanie tego przepisu". W jej obszernym uzasadnieniu skarżący zawarł poglądy doktryny dotyczące zakwestionowanego przepisu podkreślając, że nie jest już możliwe ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą wydania dotychczasowego rozstrzygnięcia (czyli sprzed wznowienia), "chociażby dlatego, że stronę pozbawiono możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności składających się na stan faktyczny, które to wypowiedzenie mogłoby zmienić ich ocenę przez organ". Skarżący wskazał również, że "jeśli na moment ustalania stanu faktycznego w dniu [...] kwietnia 2022 r. wystąpiłaby chociażby jedna różnica, nakazująca zmienić chociażby tylko wysokość grzywny, czy zakres obowiązków, do których ma ona przymusić, to już tylko z tego względu zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. jest niemożliwe". Odpowiadając na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i odnosząc się do zarzutów skargi rozwinął stanowisko prawne zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że prowadząc postępowanie z wniosku strony organ I instancji, wobec powołania się na przesłanki wznowienia, był zobowiązany do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania a następnie w toku prowadzonych czynności wyjaśniających do ustalenia czy faktycznie doszło do spełnienia przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jego jedynym zadaniem nie było więc, jak sugeruje skarżący, zweryfikowanie czy w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja (postanowienie) odpowiadające w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Organ wskazał, że czynności kontrolno-rozpoznawcze miały na celu jedynie sprawdzenie, czy zobowiązany dokonał realizacji któregokolwiek z obowiązków z decyzji. Od czasu poprzedniej kontroli, która odbyła się [...] marca 2021 r., w której strona nie wzięła udziału do czasu przeprowadzenia następnej kontroli, którą przeprowadzono w dniu [...] lutego 2022 r., kontrolowany miał kolejne 11 miesięcy na udowodnienie stopnia realizacji obowiązków z decyzji, z czego nie skorzystał. Organ I instancji w tym czasie nie uzyskał jakiejkolwiek informacji o stopniu realizacji obowiązków z decyzji, a dane przez organ kolejne dwie możliwości wzięcia udziału w czynnościach kontrolno-rozpoznawczych w roku 2022 nie zostały wykorzystane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wznowienie postępowania stanowi nadzwyczajny tryb umożliwiający uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku, gdy prowadzone przed jej wydaniem postępowanie dotknięte było którąś z wad określonych między innymi w art. 145 § 1 (pkt 1 do 8) oraz art. 145 § 2 k.p.a. Jest ono wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i jego cel i przedmiot nie mogą wychodzić poza podstawy wznowienia i dotyczyć innych kwestii, które zwłaszcza w subiektywnym przekonaniu strony wiążą się ze sprawą. Tryb ten, zgodnie z art. 126 k.p.a., znajduje również zastosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie (takim jest postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia). Pierwszy etap postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy złożony wniosek opiera się na ustawowych przyczynach wznowienia postępowania ujętych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a., czy został on złożony przez podmiot będący stroną postępowania i czy został zachowany termin określony w art. 148 k.p.a. Dopiero w razie ich spełnienia organ może przejść do badania merytorycznego przyczyn wznowienia. Jak wynika z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek dotyczył podstaw wznowienia, choć być może celowo (na co naprowadza argumentacja skarżącego przedstawiana w tej sprawie i innych sprawach toczących się przed tutejszym Sądem, a koncentrujących się wokół decyzji nakładających na skarżącego obowiązki związane z realizacją wymogów przeciwpożarowych) został zatytułowany jako wniosek o stwierdzenie nieważności. Z treści tego wniosku wynika wprost, że dotyczył on wyłącznie postanowienia Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] nakładającego na niego grzywnę w celu przymuszenia w przedmiocie wykonania obowiązków wskazanych w decyzji Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]. Wniosek ten został zatem prawidłowo zakwalifikowany do trybu wznowieniowego i przekazany właściwemu organowi do rozpatrzenia (art. 150 § 1 k.p.a.). Z treści postanowienia o wznowieniu postępowania wynika, że dotyczyło ono dwóch przesłanek: nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji (postanowienia) i nieznanych organowi, który wydał decyzje (postanowienie), czyli z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (co wskazano w podstawie prawnej postanowienia), oraz niedziałania strony, bez własnej winy, w postępowaniu, czyli z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (co wskazano w uzasadnieniu postanowienia). W świetle wniosku oraz zakresu wznowienia określonego prawidłowo w postanowieniu o wznowieniu przedmiotem oceny mogły być tylko okoliczności i twierdzenia strony dotyczące wyłącznie postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny, a nie postępowania, które je poprzedzało, zakończonego wydaniem decyzji nakładającej na stronę obowiązki. Dlatego część okoliczności i rozważania zawarte zarówno w treści pism skarżącego, jak i organów, które dotyczą wcześniejszego postępowania decyzyjnego są bezprzedmiotowe, co nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Dla istoty sprawy miało zatem znaczenie wyłączne to, czy w postępowaniu zakończonym nałożeniem grzywny na stronę brała ona czy też nie brała udziału oraz to, czy w tejże sprawie, po jej zakończeniu ujawniły się nowe dowody i okoliczności istotne dla tej sprawy, a nieznane organowi, który wydał postanowienie o nałożeniu grzywny. Wskazać w tym miejscu należy, że wydając postanowienie o wznowieniu postepowania organ I instancji "przeszedł" do następnej fazy postępowania nie badając terminowości złożenia wniosku o wznowienie, czego wymaga art. 148 § 1 k.p.a. (a co również nie zostało dostrzeżone przez organ II instancji). Jest to niewątpliwe uchybienie organów ale w sytuacji, gdy doszło do odmowy uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny, nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że stronę chroni aktualnie zasada reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Ze względu na nią nie ma już na etapie kontroli sądowej możliwości uchylenia obu postanowień po to, by organy, po sprawdzeniu terminowości złożenia wniosku o wznowienie, mogły ewentualnie odmówić wznowienia postępowania, ze względu na niezachowanie terminu. Przyjmując z opisanych wyżej względów, że wniosek został złożony w terminie, to zgodna z prawem i prawidłowa w stanie faktycznym sprawy jest kwalifikacja organu I instancji oparta o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Ten bowiem przepis decyduje o zakresie i wyniku rozpatrzenia sprawy, a nie wielokrotnie przytaczany przez stronę przepis art. 146 § 2 k.p.a. Główny zarzut skargi wraz z wspierającą go argumentacją jest zatem całkowicie chybiony i niepotrzebnie organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia, a przede wszystkim w odpowiedzi na skargę, wdaje się w tym zakresie w polemikę z zarzutami strony. Prawidłowo natomiast, co wynika wprost z postanowienia organu I instancji, a pośrednio z postanowienia organu odwoławczego, odmowa uchylenia postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny za niewykonanie obowiązków była następstwem ustalenia braku podstaw wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 4 oraz pkt 5 k.p.a., co wyłączało dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy, a zatem i badania jej pod kątem art. 146 § 2 k.p.a. Odnosząc się do pierwszej z nich wskazać należy, że przesłanką wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest pominięcie strony i prowadzenie postępowania bez jej udziału (nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania), a nie inne uchybienia proceduralne, w sytuacji, gdy strona brała udział w postępowaniu. Z wniosku, twierdzeń strony i dokumentów sprawy wynika, że podstawa taka w sprawie oczywiście nie zachodziła. Skarżący nie został pozbawiony udziału w sprawie zakończonego nałożeniem grzywny, bo brał w nim udział, co bezpośrednio wynika z akt postępowania administracyjnego i znajdujących się tam dokumentów (w tym dowodów odbioru korespondencji). To zaś, czy skarżącemu zostało, czy nie zostało doręczone (przedstawione) upoważnienie do kontroli mającej na celu wykonanie obowiązków nałożonych w decyzji (nota bene znajdujące się w znanych stronie aktach administracyjnych) nie stanowi w ogóle o przesłance jego udziału w tym postępowaniu. Jeśli chodzi o drugą przesłankę wznowienia, czyli nowe okoliczności i dowody, to z treści wniosku, twierdzeń strony oraz jej dalszych pism, w tym zażalenia i skargi wynika, że nie powołuje się ona na okoliczności lub dowody istniejące w dacie prowadzenia postępowania i wydania postanowienia w przedmiocie grzywny (i to nieznane organowi), tylko na okoliczności późniejsze, które zaszły po wydaniu tego postanowienia, czyli po dniu [...] marca 2021 r. Eksponowane w zażaleniu i skardze strony i szeroko rozważane przez organ drugiej instancji okoliczności z dnia [...] kwietnia 2022 r., czy inne późniejsze, niż data wydania postanowienia w przedmiocie grzywny stany faktyczne, powiązane z niemającym zastosowania w sprawie art. 146 § 2 k.p.a., nie mieszczą się jednak w przesłance wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stąd też ich rozważanie przez organy (zwłaszcza organ drugiej instancji), jak i odnoszenie się do nich w niniejszym uzasadnieniu jest bezprzedmiotowe. Jeśli zaś intencją wniosku były jakieś odniesienia do stanu faktycznego objętego postępowaniem, w którym nałożono grzywnę, nie zostały one w żadnym z pism strony skonkretyzowane na tyle, by można się do nich było merytorycznie odnieść, nie mówiąc już o ich badaniu. Jak wskazano to wyżej osią zarzutów strony było powiązane z art. 146 § 2 k.p.a. niewyjaśnienie okoliczności późniejszych, czego nie można było badać, wobec braku podstaw do wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. W świetle tych wynikających bezpośrednio z akt administracyjnych okoliczności, mimo częściowego błędnego uzasadnienia skarżonej decyzji, zastosowana przez organ I instancji podstawa prawna i oba rozstrzygnięcia są zgodne z prawem. Uchybienia organów nie miały zatem żadnego wpływu na wynik sprawy, a Sąd, poza omówionymi, nie znalazł z urzędu innych wad, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.