II SA/Gl 469/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 27 stycznia 2025 r., nr SKO.4106.735.2024 w przedmiocie odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 16 września 2024 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z 20 stycznia 2025 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy O. (dalej "organ" lub "organ I instancji") z 25 listopada 2024 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odpłatności ponoszonej przez H. K. (dalej "Strona" lub "Skarżąca") za pobyt ojca H. O. w Domu Pomocy Społecznej w T. (dalej "DPS") na okres od 10 czerwca 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy. Na podstawie decyzji nr [...] z 25 maja 2022 r. wydanej przez Starostę C. ojciec Strony został umieszczony w DPS w dniu 10 czerwca 2022 r. Decyzją nr [...] z dnia 20 czerwca 2022 r. ustalono, że ojciec Strony będzie ponosił odpłatność za swój pobyt w DPS w kwocie 1.678,22 zł. Zgodnie z ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 23 lutego 2022 r. poz. 1120 koszt utrzymania mieszkańca w DPS od 1 marca 2022 r. wyniósł 4.207,14 zł. Decyzją nr [...] z dnia 11 lipca 2023 r. ustalono, że ojciec Strony będzie ponosił odpłatność za swój pobyt w DPS w kwocie 1.909,79 zł. Zgodnie z ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 21 lutego 2023 r. poz. 1655, koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w T. od 1 marca 2023 roku wyniósł 4.850,14zł. Jak ustalił organ I instancji do ponoszenia odpłatności za jego pobyt w DPS są zobowiązani jego żona K. O., syn Z. O. i córka H. K.. Organ wyliczył, że w okresie do końca kwietnia 2023 r. wysokość odpłatności jaka obciąża każdą z osób zobowiązanych wynosi 842,97 zł (4.207,14 zł - 1.678,22 zł = 2.528,92 zł : 3 osoby) a od kwietnia 2023 r. 980,12 zł (4.850,14 zł - 1.909,79 zł = 2.940,35 zł : 3 osoby). Zgodnie z wywiadem środowiskowym z dnia 11 sierpnia 2023 r. Strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe oraz uzyskuje dochody z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w wymiarze 5/8 etatu. W dniu 29 sierpnia 2023 r. organ otrzymał zaświadczenie o wysokości wynagrodzeń za pracę uzyskanych za okres od lutego 2023 r. do lipca 2023 r. Dodatkowo zgodnie ze złożonym przez Stronę oświadczeniem z dnia 7 lutego 2023 r., uzyskała ona dochód jednorazowy przekraczający pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tytułem sprzedaży samochodu stanowiącego wspólna własność z mężem za kwotę 18.500,00 zł. W oparciu o tak ustalone dane organ I instancji szczegółowo wyliczył dochody Strony w poszczególnych miesiącach począwszy od czerwca 2022 r., a skończywszy na lipcu 2023 r. oraz kwotę odpłatności z każdy miesiąc zgodnie z przyjętym przez organ sposobem wyliczenia. Decyzją z 18 października 2024 r., nr [...], organ I instancji ustalił Stronie opłatę za pobyt ojca w DPS. Decyzją nr [...] z 17 stycznia 2024 r. Kolegium uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z zaleceniami weryfikacji wysokości dochodów i zasadności deklarowanych przez stronę wydatków poprzez przedstawienie przez osobę zobowiązaną stosownych dokumentów (nie oświadczeń strony) potwierdzających wysokość jej dochodów i wydatków oraz ustalenia, które z wyżej wymienionych wydatków są wydatkami koniecznymi do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych osoby zobowiązanej. W odpowiedzi na wezwanie organu z 29 stycznia 2024 r. do przedłożenia dokumentów potwierdzających wysokość poniesionych wydatków związanych z utrzymaniem domu i leczenie w okresie od 1 czerwca 2022 r. do 30 kwietnia 2024 r., Strona w dniu 19 lutego 2024 r. przekazała informację o ponoszonych wydatkach. Do pisma nie załączyła stosownych dokumentów potwierdzających ich wysokość. Zgodnie z oświadczeniem Strona w przybliżeniu ponosi miesięczne wydatki na utrzymanie domu w wysokości 4.490.87 zł. Na tą kwotę składa się: podatek od nieruchomości 32,92 zł, opłata za prąd 150,00 zł, opłata za wodę 43,33 zł, wywóz ścieków 106,64 zł, koszty dojazdu do pracy 620,00 zł, zakup ekogroszku do ogrzania domu i podgrzania wody 3.300,00 zł, zakup środków higieny osobistej i płynów do prania 200,00 zł, wywóz śmieci 38,00 zł. Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją z 14 marca 2024 r., nr [...], ponownie ustalił Stronie odpłatność za pobyt ojca w DPS. Kolegium uwzględniło odwołanie Strony i decyzją z dnia 12 czerwca 2024 r., nr [...], uchyliło zaskarżona decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W związku ze złożeniem przez Stronę wniosku o całkowite zwolnienie z odpłatności za pobyt ojca H. O. w toku postępowania odwoławczego nakazano przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tej kwestii, tj. ustalić aktualną sytuację dochodową, rodzinną i zdrowotną strony ustalając wysokość dochodów i wysokość wydatków na dzień rozpatrywania sprawy. Po analizie dochodów uzyskiwanych przez Stronę oraz udokumentowanych wydatków, na podstawie art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283) – dalej "u.p.s.", organ nie stwierdził podstaw do zwolnienia Strony z ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS w okresie od 10 czerwca 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. W związku ze zmianą sytuacji dochodowej strony od maja 2023 r., tj. utratą dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tytułem sprzedaży samochodu w kwocie 770,84 zł miesięcznie organ postanowił zwolnić stronę od ponoszenia odpłatności za pobyt ojca DPS od dnia 1 maja 2023 r. Decyzją z 25 listopada 2024 r., organ I instancji ustalił stronie wysokość odpłatności za pobyt ojca w DPS na okres od 10 czerwca 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. Niezadowolona z rozstrzygnięcia Strona wniosła odwołanie do Kolegium, które zaskarżoną obecnie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, ustalony stan faktyczny sprawy i zacytowało przepisy prawa mające w niej zastosowanie. Kolegium uznało, że odwołanie Strony nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ciąży na niej obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS, jeżeli dochód przekracza 300% ustawowego kryterium i pozwalają na to możliwości strony. W wyniku weryfikacji ustaleń organu I instancji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji ustalił Stronie opłatę za pobyt ojca w DPS w okresie od 10 czerwca 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. w wysokości nadwyżki dochodu nad 300% ustawowego kryterium, a szczegółowo sposób wyliczenia ustalonej opłaty organ przedstawił w zestawieniu tabelarycznym w uzasadnieniu decyzji. Za prawidłowe organ odwoławczy uznał zwolnienie Strony z odpłatności od 1 maja 2023 r. W zakresie zwolnienia Strony z odpłatności za pobyt ojca w DPS w okresie od 10 czerwca 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. Kolegium wskazało, że w tym czasie jej sytuacja nie była nadzwyczajna, strona posiadała dochody z tytułu zatrudnienia oraz dochód jednorazowy ze sprzedaży samochodu. Odwołująca nie była osobą chora, nie ponosiła nadzwyczajnych wydatków związanych z leczeniem. Jednocześnie dokonując analizy oświadczeń Strony Kolegium stwierdziło znaczącą dysproporcję pomiędzy osiąganymi przez Stronę dochodami a wydatkami, co jego zdaniem rodzi wątpliwości w przedmiocie deklarowanego przez stronę dochodu i wysokości ponoszonych przez nią wydatków. W ocenie organu odwoławczego trudno uznać, że z podanego dochodu odwołująca jest w stanie ponieść wydatki ok. dwa razy wyższe od deklarowanego dochodu. Jego zdaniem, w przypadku Strony występuje dysproporcja pomiędzy udokumentowanym dochodem a sytuacją majątkową, wskazującą, że Strona jest w stanie ponieść ustaloną opłatę za pobyt ojca w DPS. W zakresie wniosku Strony o uwzględnienie dowodu w postaci historii rachunku bankowego należącego do jej ojca celem wykazania poziomu jego zamożności oraz faktu, iż jest on w stanie regulować opłaty za jego pobyt w DPS Kolegium wyjaśniło, że dowód ten nie miał wpływu na wydanie zaskarżonej decyzji, ale może stanowić dowód dla organu I instancji celem wyjaśnienia i ustalenia wysokości opłaty ponoszonej przez ojca Strony za pobyt w DPS. Reasumując Kolegium uznało, że odmawiając stronie całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS w okresie od 10 czerwca 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. organ I instancji nie przekroczył granicy uznania administracyjnego. W skardze na decyzję Kolegium Skarżąca ponowiła zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.". Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji Organu I instancji wykazała, że akty te dotknięte są uchybieniami w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie. W sprawie bezsporne jest, że ojciec Skarżącej 10 czerwca 2022 r. został umieszczony w DPS. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny zasadniczo do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca (art. 60 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Przy czym osoby określone w pkt 2 i 3 oraz gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Skarżąca jako zstępna mieszkańca DPS jest osobą wymienioną w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., a zatem należy do kręgu osób obowiązanych do ponoszenia opłaty za jej pobyt w DPS. W myśl art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Opłata obciążająca małżonka, wstępnych i zstępnych za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej może zostać nałożona albo na podstawie umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. albo na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Zatem zawierając umowę, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej bierze pod uwagę nie tylko dochody, ale i możliwości osoby zobowiązanej. W piśmiennictwie wskazuje się, że interpretację pojęcia "możliwości", o którym mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ustawodawca pozostawia organowi. Jednakże przez "możliwości" należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej. Mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex el.). Chodzi zatem o różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty. W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (art. 61 ust. 2d u.p.s.). Zgodnie zaś z art. 61 ust. 2e u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Jak wynika z zacytowanych wyżej regulacji organ w pierwszym etapie ustalania wysokości opłaty prowadzi postępowanie zmierzające do zawarcia z osobami zobowiązanymi umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., jak i do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, który między innymi stanowi podstawę do określenia wysokości opłaty osobie zobowiązanej. W sytuacji, gdy osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy, organ ustala w drodze decyzji administracyjnej wysokość opłaty, której wysokość jest uzależniona od tego, czy osoba zobowiązana wyraziła, czy też nie wyraziła, zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W sytuacji, w której osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy, ale wyraża zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 61 ust. 2d u.p.s.) organ ustalając wysokość opłaty winien uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., lecz także możliwości osoby zobowiązanej. Gdy zaś osoba zobowiązana odmawia i zawarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu (art. 61 ust. 2e u.p.s.) to przy ustaleniu wysokości opłaty znajdzie zastosowanie tylko kryterium dochodowe (por. wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., I OSK 1620/23, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Wobec tego umowny tryb konkretyzacji zobowiązań małżonka, wstępnych i zstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej ma pierwszeństwo zastosowania przed trybem administracyjnym. Dopiero gdy osoby zobowiązane odmówią zawarcia umowy, organ powinien skonkretyzować ich obowiązki w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 61 ust. 2d u.p.s. bądź art. 61 ust. 2e u.p.s. Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do okoliczności faktycznych sprawy należy wskazać, że 11 sierpnia 2023 r. ze Skarżącą przeprowadzono wywiad środowiskowy. Jednakże organy całkowicie pominęły etap prowadzący do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, Skarżąca nie otrzymała od organu I instancji propozycji zawarcia umowy w sprawie odpłatności za pobyt ojca w DPS. Nie została także poinformowana o możliwości zawarcia tego rodzaju umowy ani o skutkach prawnych odmowy jej zawarcia. Domniemywanie braku woli Skarżącej do zawarcia umowy należy uznać za bezpodstawne. Natomiast dopiero odmowa zawarcia umowy z art. 103 ust. 2 u.p.s. uprawnia do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej. Wobec powyższego należy uznać, że ustalenie Skarżącej w drodze decyzji opłaty za pobyt ojca w DPS nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2d i art. 103 ust. 2 u.p.s., które miało wpływ na wynik sprawy. Wskutek dokonania błędnej wykładni ww. przepisów w rozpoznawanej sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły kwestii zaniechania zawarcia ze Skarżącą umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. oraz nie wykazały, że Skarżąca odmówiła zawarcia takiej umowy. Organy zaniechały poinformowania Skarżącej o możliwości zawarcia umowy o ponoszenie odpłatności za pobyt ojca w DPS oraz skutkach odmowy zawarcia takiej umowy. Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień, tj. brak podstaw do określenia Skarżącej opłaty za pobyt ojca w DPS w drodze decyzji administracyjnej Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną, a także wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Obowiązkiem organu będzie ustalenie aktualnej sytuacji dochodowej Skarżącej oraz jej aktualnych możliwości w zakresie ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS. Organ I instancji nie powinien pozostawić dowodów zgłaszanych przez Skarżącą co do sytuacji majątkowej ojca bez rozpoznania. Możliwość ponoszenia przez pensjonariusza DPS odpłatności za pobyt w wyższej wysokości niż ustalone obecnie ma oczywisty wpływ na ponoszenie opłat przez inne osoby zobowiązane. Po ustaleniu stanu dochodowego i możliwości Skarżącej organ zobowiązany będzie do przedstawienia Skarżącej propozycji zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. wraz z informacją o skutkach odmowy jej zawarcia. W razie odmowy zawarcia umowy przez Skarżącą zaistnieje podstawa do ustalenia wysokości opłaty w drodze decyzji administracyjnej. W zależności od wyników przeprowadzonego dla potrzeb zawarcia umowy postępowania wyjaśniającego i od postawy Skarżącej, rzeczą organu będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61 ust. 2d u.p.s. bądź art. 61 ust. 2e u.p.s. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.