II SA/Rz 225/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 grudnia 2023 r. nr SKO.4172/16/2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z dnia 24 października 2023 r. nr GN.6123.461.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego P. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W podstawie prawnej postanowienia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 106 § 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p."). Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy [...] wnioskiem z [...] października 2023 r. zwrócił się do Starosty o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n.: Budowa budynku mieszkalnego na części działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], na rzecz P. S. (dalej: "Skarżący"). Postanowieniem z [...] października 2023 r. znak: [...], Starosta odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że na terenie, dla którego ustala się warunki zabudowy i zagospodarowania brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a planowany do zabudowy teren części działki nr [...] stanowi użytki rolne II klasy. Starosta wskazał następnie, że 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), która w art. 14 pkt 2 lit. a zmieniła przepis art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2409 z późn. zm.; dalej: "u.o.g.r.l."), nadając mu brzmienie: "Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Zdaniem Starosty brak jest przepisów przejściowych dla ww. zmiany art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., ponieważ przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że: "Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.", odnosi się wyłącznie do tej ustawy (u.p.z.p.), zmienianej w art. 1 ww. ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. W ocenie organu I instancji należy więc przyjąć a contrario, że dla wszystkich innych gruntów rolnych klasy bonitacyjnej I-III, które nie zostały w planie ogólnym objęte obszarem uzupełnienia zabudowy, będzie trzeba uzyskać zgodę ministra. Organ stwierdził wobec tego, że dla postępowań w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed 24 września 2023 r., tj. przed dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (w tym u.o.g.r.l.), organ może stosować przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., w brzmieniu aktualnie obowiązującym dopiero w momencie uchwalenia przez gminę planu ogólnego, który wyznaczy obszar uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Do tego czasu, przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., wymagało uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W związku z brakiem spełnienia przesłanki określonej w art. 7 ust 2a u.o.g.r.l. organ postanowił negatywnie zaopiniować proponowany projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Skarżący, zarzucając organowi: 1. błędne zastosowanie przepisów prawa, tj. art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu po 24 września 2023 r. i częściowym wejściu w życie ww. ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2023 r.; 2. nieprawidłową interpretację przepisów prawa, tj. art. 14 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 71 ww. ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2023 r.; 3. brak zastosowania przepisów prawa, tj. art. 7a ust. 1 k.p.a. Skarżący podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem organu, zastosowanie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w nowym brzmieniu mogłoby mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy teren inwestycji byłby położony na obszarze uzupełnienia zabudowy. Tymczasem oczywistym jest, że takie obszary będą wyznaczone dopiero w ogólnych planach miejscowych, które gminy wprowadzą prawdopodobnie najpóźniej do dnia 31 grudnia 2025 r. W ocenie Skarżącego nie jest możliwe, aby przepis prawa uległ zmianie w taki sposób, że stare przepisy są likwidowane z dnia na dzień, a nowe regulacje mogą wejść w życie nawet dwa lata później (obszar zwartej zabudowy), natomiast czas pomiędzy tymi kwestiami nie jest wypełniony żadną regulacją prawną pomimo ciągłości istnienia i obowiązywania art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. W wyniku rozpoznania zażalenia, Kolegium wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2023 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy, podzielając w całości ustalenia i stanowisko organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ograniczenie Skarżącemu realizacji swoich praw związanych z prawem własności w związku z faktem, że nie jest to niezbędne dla ochrony środowiska; 2. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wobec naruszenia w sposób istotny prawa własności Skarżącego do działki nr [...]; 3. art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. poprzez jego błędną wykładnię; 4. art. 7 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania w sprawie i pominiecie słusznego interesu Skarżącego; 5. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania w sprawie i ograniczenie Skarżącemu prawa do zabudowy działki stanowiącej jego własność; 6. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zaufania stron do władzy publicznej wobec odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy; 7. art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., wobec braku oznaczenia wszystkich stron w postanowieniu. W uzasadnieniu skargi, Skarżący podał, że ze względu na brak przepisów przejściowych nie można prawidłowo rozstrzygnąć sprawy, co narusza jego podstawowe prawa, o których mowa w Konstytucji RP. Skarżący podkreślił, że niestabilność prawa z winy ustawodawcy nie może ograniczać praw strony do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i nie może z tego tytułu ponosić ujemnych skutków prawnych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało również przełożenie na naruszenie przepisów postępowania i musiało skutkować uchyleniem wydanych w sprawie postanowień. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie wydane w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami. W zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych organem uzgodnieniowym jest starosta – art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W sprawie uzgodnienie dotyczyło inwestycji pn.: "[...]" na części działki nr [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...]. Bezsporne jest, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a planowany do zabudowy teren działki stanowi użytki klasy II. Odmawiając uzgodnienia Organ stwierdził brak spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 września 2023 r. Organ stwierdził, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty m.p.z.p. Objęcie terenu obszarem uzupełnienia zabudowy może nastąpić w m.p.z.p., na którego uchwalenie organy mają czas do 31 grudnia 2025 r. na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2023 r. 1688; dalej: "ustawa o zmianie u.p.z.p."). Organ zaznaczył, że przepisy tej ustawy nie przewidują przepisów intertemporalnych a co za tym idzie weszły na ostro i mają zastosowanie w sprawie, a co za tym idzie wobec braku m.p.z.p., przeznaczenie gruntów klasy II wymagało zgody ministra. Z tym stanowiskiem nie zgadza się Skarżący wskazując, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie art. 7 ust. 2a w brzmieniu sprzed dokonanej zmiany. W sporze należy przyznać rację Skarżącemu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawą o zmianie u.p.z.p. wprowadzono szereg zmian dotyczących tej ustawy, jak i innych ustaw, w tym ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 14 tej ustawy zmienił dotychczasowe brzmienie art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W dotychczasowym brzmieniu przepis stanowił: "Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815, 2021 r. poz. 1899 oraz z 2022 r. poz. 1846); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.2022 r. poz. 1693, 1768 i 1783); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Treść przepisu po zmianie to: "nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym". W ocenie Sądu sprawy dotyczące ustalenia warunków zabudowy to również sprawy dotyczące wydawanych w ich obrębie uzgodnień. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony w przypadku ochrony gruntów rolnych, gdyż art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie u.p.z.p. odnosi się do pojęć wprowadzonych i definiowanych przez tą ustawę. W związku z czym dualizm prawny oceny wniosku jest nieuzasadniony. Stanowiska tego nie można uzasadniać twierdzeniem, że art. 59 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy u.p.z.p. odnosi się tylko do ustawy zmienianej w art. 1 czyli u.p.z.p. Ustawodawca użył bowiem zwrotu "dotyczących ustalenia warunków zabudowy" co należy odczytywać nie tylko jako w sprawie o wydanie warunków zabudowy, jak twierdzi Organ, ale również w sprawach związanych z wydaniem warunków zabudowy, w niniejszej sprawie dotyczących uzgodnień w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Podobne stanowisko zajął WSA w Rzeszowie w wyroku z 16 kwietnia 2024 r., sygn. II SA/Rz 237/24, z którym skład orzekający się identyfikuje. W uzasadnieniu do tego wyroku Sąd wskazał, że wyjątek z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie u.p.z.p. będzie mógł być zastosowany, jeśli z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy wystąpiono po 24 wrześniu 2023 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony [...] września 2023 r., a więc przed datą wejścia w życie przepisów o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (24 września 2023 r.). w świetle powyższego należało przyjąć, że zarówno decyzja o warunkach zabudowy jak również uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych powinno zostać wydane w oparciu o przepisy w brzmieniu sprzed zmiany. Z uwagi na odmienne stanowisko Organów i wydanie postanowienia w oparciu o treść przepisu w brzmieniu obowiązującym po dacie wejścia w życie przepisów zmieniających decyzje obu Organów należało uchylić. Naruszono bowiem zarówno przepisy prawa materialnego, a w ich konsekwencji również przepisy postępowania. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie je poprzedzające. Zadaniem Organów będzie przyjęcie jako podstawy prawnej rozpoznania wniosku art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu sprzed zmiany z 24 września 2023 r. i dokonanie uzgodnienia w oparciu o wskazane w nim przesłanki.