II SA/Gl 17/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna,, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant referent - stażysta Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 24 października 2022 r. nr 138/2022/NP w przedmiocie marnowania żywności 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach na rzecz skarżącej spółki kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej – Wojewódzki Inspektor) zarządzeniem pokontrolnym z dnia 24 października 2022 r. nr 138/2022/NP, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1070 – dalej u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 19 – 27 września 2022 r. w C. Sp. z o.o. w W. (kontrolowany supermarket zlokalizowany w B. przy ul. [...] ), udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] zarządził, aby wykazywać w sprawozdaniu o marnowanej żywności dane zgodne ze stanem faktycznym w zakresie masy zmarnowanej żywności i wyliczonej na jej podstawie opłaty za marnowanie żywności. W jego uzasadnieniu wskazano, że stosownie do obowiązku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1645 – dalej u.p.m.ż.) C. Sp. z o.o. w W. (dalej – Spółka, Skarżąca) przedłożył sprawozdanie za rok 2021 r. o marnowaniu żywności na terenie województwa śląskiego, w którym wykazano zmarnowaną żywność w ilości 58,313 kg. Zdaniem organu, informacja ta nie odpowiada rzeczywistości. W czasie kontroli, jak wskazał organ, pełnomocnik sklepu oświadczył, że w placówce nie doszło do marnowania żywności, a koszty poniesione na kampanię edukacyjną oraz transport żywności do organizacji wyniosły 624,74 zł. Natomiast organ ustalił, że sklep wycofał z obrotu 6,5 Mg artykułów żywnościowych, jako odpad o kodzie 16 03 80 (produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia), a także przekazał uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego (UPPZ) nieprzeznaczone do spożycia dla ludzi lub produkty pochodne - kat III, w ilości 4,102 Mg. W związku z tym Wojewódzki Inspektor przyjął, że w kontrolowanej placówce wycofano z dystrybucji 10,602 Mg (10.602 kg) żywności z uwagi na upływ terminu przydatności do spożycia lub niewłaściwą jakość. Zaznaczono, że jest to więcej niż wykazano w sprawozdaniu dla całego województwa. Na podstawie tych danych wyliczono wysokość należnej opłaty za marnowanie żywności, która dla tego sklepu powinna wynieść 329,44 zł (opłata za marnowanie żywności, tj. 10.602 x 0,9 x 0,1 = 954,18 zł pomniejszona o koszty kampanii oraz koszty wykonania umowy 624,74 zł). Następnie opierając się na art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. wyrażono pogląd, że żywność zmarnowana to taka, która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej. Zatem, zdaniem organu, sprzedawca doprowadzając do sytuacji, w której dochodzi do powstania odpadów żywnościowych przyczynia się do marnowania żywności, bowiem żywność ta mogła zostać przekazana na rzecz potrzebujących. W opinii organu, o marnowaniu żywności świadczy również § 6 umowy o współpracy w zakresie niemarnowania żywności, którą Spółka zawarła z C. . W zarządzeniu pokontrolnym podniesiono, że Spółka z naruszeniem terminu wniosła zastrzeżenia do protokołu kontroli stwierdzając, że w światle definicji marnowania żywności (art. 2 pkt 1 u.p.m.ż.) żywność wycofana z dystrybucji nie spełnia wymagań prawa żywnościowego, a tym samym nie należy jej traktować jako zmarnowanej. Spółka w skardze z dnia 29 listopada 2022 r. wniosła o uchylenie powyższego zarządzenia pokontrolnego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarządzeniu pokontrolnemu zarzuciła naruszenie: – art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. przez wadliwą wykładnię definicji "marnowania żywności" i przyjęcie, że marnowaniem żywności jest również wycofanie z etapu dystrybucji żywności niespełniającej wymagań prawa żywnościowego; – art. 5 ust. 1 w związku z ust. 7 u.p.m.ż. poprzez uznanie, że Spółka zobowiązana jest do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności na rzecz organizacji pozarządowej, z którą zawarła umowę; – art. 8 ust. 1 u.p.m.ż. poprzez uznanie, że Skarżąca błędnie złożyła sprawozdanie o marnowanej żywności za rok 2021; – art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez rozstrzygniecie na niepełnym materiale dowodowym i niewyczerpujące jego rozpatrzenie, a także niewystraczające uzasadnienie faktyczne i prawne przyjętego rozstrzygnięcia. W motywach skargi Spółka dokonała wykładni pojęcia "marnowania żywności". Przyjęła w niej, że jest to wycofanie z etapu dystrybucji żywności, która w momencie jej wycofania spełnia wymogi przewidziane przepisami prawa żywnościowego, a więc nadaje się do spożycia. Jednocześnie stwierdzono, że prawo nie zabrania sprzedawania żywności z krótkim terminem przydatności do spożycia, czy też w nieidealnych, uszkodzonych opakowaniach, o ile uszkodzenie takiego opakowania nie wpływa na spełnianie norm prawa żywnościowego. Za prawem do prowadzania sprzedaży takich produktów przemawia – zdaniem Spółki – także art. 52 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w związku z art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1 z dnia 1 lutego 2002 r.). Zatem, jak stwierdziła Skarżąca, wycofując z dystrybucji żywność, która nie spełniała wymagań prawa żywnościowego, nie zmarnowała żywności. Zasygnalizowała także, że Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. nie kwestionował złożonego mu sprawozdania. W zakresie zarzutów dotyczących przepisów procesowych Spółka zwróciła uwagę, że organ nie ustalił, a tym samym nie wziął pod uwagę tego, że odpady o kodzie 16 03 80 oraz produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi lub produkty pochodne - kat. III nie nadają się do spożycia przez ludzi i tym samym nie mogły zostać przekazane organizacjom pozarządowym. Oznacza to, jak zaznaczyła Spółka, że ich spożycie może narazić osobę spożywającą na utratę zdrowia. W końcowej części skargi zwrócono uwagę, że w "Ocenie funkcjonowania ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności" (druk Sejmowy nr 1505 z dnia 28 lipca 2021 r.) wskazano m.in. na trudności w stosowaniu tego aktu m.in. z racji na wątpliwości interpretacyjne dotyczące definicji "marnowania żywności". Tym samym, w opinii Spółki, nie powinna ona ponosić konsekwencji wynikających z niejasnych przepisów. W odpowiedzi na skargę z dnia 3 stycznia 2023 r. Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie. W treści tego pisma stwierdzono – powołując się na pismo Głównego Inspektora Ochrony Środowiska – że w u.p.m.ż. nie wskazano, że żywnością marnowaną jest wyłącznie żywność, która w czasie wycofywania z etapu dystrybucji spełnia wymogi prawa żywnościowego. Zatem żywność, która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej została zmarnowana. Definicja z art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., w opinii organu, dotyczy również takiej sytuacji, w której podmiot handlujący żywnością doprowadza do sytuacji, w której dany produkt przestał spełniać wymogi prawa żywnościowego. Następnie wyjaśnił charakter prawny zarządzenia pokontrolnego wskazując, że jest to akt, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym. Określa on ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej. Wskazano następnie, że postępowanie kontrole prowadzone na podstawie u.i.o.ś., do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Dlatego też, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora, zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie dotyczył tego, czy w kontrolowanym okresie Skarżąca prawidłowo wykonywała obowiązki w zakresie sprawozdawczości odnoszącej się do marnowania żywności w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, w tym czy właściwie wyliczyła opłatę za marnowanie żywności. Kluczem dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest kwalifikacja żywności przeterminowanej i nieprzydatnej do spożycia oraz przekazanych ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego (UPPZ) nieprzeznaczonych do spożycia dla ludzi lub produkty pochodne - kategorii III. Zarysowany powyżej spór był już rozstrzygany przez sądy administracyjne m.in. przez WSA w Lublinie w wyroku z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 71/22 (Lex nr 3360263) oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 969/22 (Lex nr 3493920). W poniższych rozważaniach Sąd posłuży się przedstawioną przez wskazane sądy argumentacją, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Z niespornych ustaleń ujętych w protokole kontroli wynika, że w 2021 r., w zakresie działalności wskazanego sklepu, Skarżąca zakwalifikowała 6,5 Mg żywności przeterminowanej lub która nie spełniała wymogów prawa żywnościowego, jako odpady o kodzie 16 03 80 (Produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia). Ponadto w okresie tym Spółka przekazała 4.102 kg żywności kwalifikowanej jako produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego stanowiące materiał kategorii III w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego o Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz.Urz.UE, seria L, 2009 r., Nr 300, s. 1, z późn. zm.). Tytułem porządku należy wyjaśnić, że do kategorii III zalicza się m.in. produkty pochodzenia zwierzęcego lub środki spożywcze zawierające produkty pochodzenia zwierzęcego, które już nie nadają się do spożycia przez ludzi z powodów handlowych lub w wyniku problemów powstałych podczas produkcji lub wad w pakowaniu lub innych wad, które nie stanowią żadnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt (art. 10 lit. f rozporządzenia nr 1069/2009). W ocenie organu, przeterminowana żywność, przekazana w wyżej opisany sposób stanowi żywność zmarnowaną w rozumieniu u.p.m.ż., w związku z tym masa zmarnowanej żywności w sklepie Spółki w 2021 r. wyniosła łącznie 10.602 kg i taka masa powinna być wykazana w sprawozdaniu rocznym o marnowaniu żywności, sporządzanym zgodnie z art. 8 u.p.m.ż. i stanowić element właściwie ustalonej opłaty za marnowanie żywności, według wzoru wynikającego z art. 5 ust. 2 u.p.m.ż. Rozstrzygnięcie sporu między organem a Spółką leży we właściwej interpretacji ustawowej definicji marnowania żywności. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. pod podjęciem marnowania żywności należy rozumieć wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm.), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady. Argumentację organu sprowadzić można do następujących tez: żywność, którą Spółka zakwalifikowała jako produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii III oraz jako odpad o kodzie 16 03 80 przed wycofaniem z etapu dystrybucji spełniała wymogi prawa żywnościowego, a w ustawie nie wskazano, że żywnością marnowaną jest wyłącznie ta, która w czasie wycofywania z etapu dystrybucji spełnia jeszcze wymogi prawa żywnościowego. Zatem w opinii Skarżącej żywność, która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej, została zmarnowana w rozumieniu ustawy. W ocenie Sądu argumentacja Wojewódzkiego Inspektora jest błędna, ponieważ opiera się na nieprawidłowej wykładni art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. Uzasadniając to stanowisko podnieść przyjdzie, że na prawo żywnościowe, do którego to pojęcia odsyła definicja legalna marnowania żywności, składają się zarówno przepisy prawa krajowego (w tym zwłaszcza ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia – t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2132 z późn. zm. - dalej jako: u.b.ż.ż.) jak i europejskiego (w tym zwłaszcza rozporządzenie nr 178/2002, do którego odwołuje się definicja legalna). Legalna definicja prawa żywnościowego została zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 24 u.b.ż.ż. przez odesłanie do art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002. W świetle tej definicji prawo żywnościowe oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych. W świetle art. 2 pkt 4 u.p.m.ż. przez żywność należy rozumieć żywność w rozumieniu art. 2 rozporządzenia 178/2002 (substancje i produkty przeznaczone do spożycia i których spożycia przez ludzi można się spodziewać). Zgodnie natomiast z art. 52 u.b.ż.ż. środki spożywcze mogą znajdować się w obrocie do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia. Istnieje zatem obowiązek wycofania z obrotu każdego produktu "przeterminowanego", tzn. po upływie zarówno terminu minimalnej trwałości, jak i przydatności do spożycia. Pojęcie "wprowadzenia żywności do obrotu" zdefiniowano w art. 3 ust. 3 pkt 52 u.b.ż.ż., który odsyła do art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002, zrównując to pojęcie z "wprowadzeniem na rynek", którym jest posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. W związku z powyższym niedopuszczalne jest, w świetle polskiego prawa wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, która przekroczyła zarówno termin minimalnej trwałości, jak i przydatności do spożycia. Oznacza to, że żywność taka nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Takie rozumienie przepisu znajduje potwierdzenie w dalszej części art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., który wymienia przykładowy katalog czynności podjętych przez przedsiębiorcę, które należy uznać za marnowanie żywności - będzie to np. wycofanie z dystrybucji (art. 3 pkt 16 rozporządzenia 178/2002) żywności ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. Zatem ustawodawca nie objął zakresem marnowania żywności tej żywności, która przekroczyła powyższe terminy. Interpretując art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. należy mieć na uwadze, że jest to przepis, stanowiący element norm wyznaczających przedsiębiorcy określone obowiązki (zawarcie umowy z organizacją pozarządową, prowadzenie kampanii edukacyjno-informacyjnej, obowiązki sprawozdawcze), w tym obciążenia natury finansowej (obowiązek uiszczenia opłaty za marnowanie żywności). Co więcej, przepis ten stanowi również podstawę do wymierzenia sankcji administracyjnej, tworząc jeden z elementów normy sankcjonowanej. Niewłaściwe wykonywanie obowiązków sprawozdawczych oraz nieuiszczanie opłaty za marnowanie żywności, stanowi podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (norma sankcjonująca - art. 9 i art. 11 u.p.m.ż.). Taka funkcja definicji legalnej marnowania żywności determinuje bezwzględnie konieczność ścisłej wykładni art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. Wykładnia przepisów statuujących normy nakładające obowiązki finansowe na obywateli lub przedsiębiorców, jak również normy statuujące sankcje administracyjne musi bazować przede wszystkim na regułach językowych. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne. Są to reguły powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe założenia interpretacyjne, należy zwrócić uwagę, że w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. ustawodawca użył czasownika "spełniać" w formie czasu teraźniejszego. Językowe dyrektywy wykładni prowadzą do jednoznacznej, nie budzącej żadnych wątpliwości konkluzji, że marnowaniem w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, która w tym momencie czasowym (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Niedopuszczalne jest korygowanie wyników wykładni językowej w taki sposób, jak dokonuje tego organ. Organ w istocie drogą wykładni celowościowej (odwołując się do celów przyświecających ustawodawcy) rozszerza zakres zastosowania definicji na żywność, która wprawdzie w momencie wycofywania z etapu dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, ale spełniała je wcześniej. Biorąc pod uwagę charakter i funkcje definicji marnowania żywności (podstawa nakładania obowiązków i sankcji) taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalny. Stwierdzić należy, że skoro w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa żywnościowego (krajowego i europejskiego) produkty pochodzenia zwierzęcego zaliczone do kategorii III oraz żywność, która przekroczyła termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości, nie mogą być przedmiotem obrotu (w rozumieniu przytoczonego wyżej art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002), przedsiębiorca nie tylko może, ale ma wręcz obowiązek wycofać taką żywność z etapu dystrybucji. Wycofywanie takiej żywności nie jest jej marnowaniem, gdyż taka żywność nie spełnia w tym momencie wymogów prawa żywnościowego. Oznacza to, że w świetle obowiązujących przepisów, dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym w zakresie przydatności do spożycia, może być swobodnie dystrybuowana przez przedsiębiorcę. Z kolei w momencie, kiedy żywność przestaje spełniać te wymogi, musi zostać wycofana z dystrybucji, ale działanie takie nie może być w żaden sposób zakwalifikowane jako marnowanie żywności, skoro jest nim tylko i wyłącznie wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która jeszcze w dystrybucji może pozostawać. Analizując problem rozwiązań zawartych w ustawie, należy mieć też na uwadze aspekt determinowany interesem przedsiębiorcy. Otóż dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego może być sprzedawana przez przedsiębiorcę. Trudno byłoby uzasadnić obowiązek przedsiębiorcy usuwania z obrotu towarów, którym grozi przekroczenie terminu przydatności do spożycia, skoro istnieje szansa, że towar ten znajdzie nabywcę przed upływem terminu. Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane z naruszeniem art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Błąd ten doprowadził organ do naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 1 u.p.m.ż., poprzez wadliwe uznanie, że Skarżąca nieprawidłowo sporządziła sprawozdanie o marnowanej żywności i zachodzi konieczność jego skorygowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 - dalej p.p.s.a.) Sąd uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącej uiszczony od skargi wpis w kwocie 200 zł.