I SA/Wa 2688/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 września 2022 r. nr DO-II.7610.28.2022.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę. Decyzją z 2 września 2022 r., nr DO-II.7610.28.2022.JL, Minister Rozwoju i Technologii, po rozpoznaniu odwołania spółki [...] S.A. z siedzibą w W.(dalej "[...]" lub "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 24 listopada 2021 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z 24 listopada 2021 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu, położonego w [...], obręb [...], [...], obejmującego działki: nr [...] o pow. 320 m2, nr [...] o pow. 659 m2, nr [...] o pow. 2554 m2, nr [...] o pow. 1420 m2, nr [...] o pow. 1420 m2, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], nr [...] o pow. 620 m2 i nr [...] o pow. 2982 m2, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz nr [...] o pow. 341 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] zarzucając organowi naruszenie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. Decyzją z 2 września 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 24 listopada 2021 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podniósł, że na podstawie treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości organ wojewódzki ustalił, że ich właścicielem w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawał Skarb Państwa. Powyższa okoliczność nie budzi wątpliwości organu odwoławczego i nie jest również kwestionowana przez skarżącą. Sporne natomiast pozostaje czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. Minister przywołał treść art. 38 ust. 2 i art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i wskazał, że zarząd nieruchomością był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać. Minister wskazał, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Organ podniósł, że prawo zarządu do przedmiotowego gruntu wnioskodawczyni wywodzi z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z 30 stycznia 1987 r., nr [...], w przedmiocie naliczenia [...] Dyrekcji Okręgowej [...] w [...] opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu obejmującego m. in. działki stanowiące przedmiot niniejszego postępowania. W ocenie organu wskazana decyzja nie potwierdza jednak istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu. Zgodnie z § 4 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości może nastąpić na podstawie m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Jednakże w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99, stwierdzono, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, tylko gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia. Powyższe stanowisko o wartości dowodowej decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu potwierdzają również liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Z orzeczeń tych wynika, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zatem w przypadku wywodzenia prawa zarządu z decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. W ocenie Ministra, treść decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z 30 stycznia 1987 r. nie wskazuje natomiast na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie [...]. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. Podniósł, że wprawdzie powołany przepis nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jednakże nie może to oznaczać obciążenia organu nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności w sytuacji gdy strona, nawet pomimo wezwań organu, nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Minister podniósł również, że w toku postępowania pismem z 25 marca 2021 r. organ wojewódzki zwrócił się do Starosty [...] oraz [...] o udzielenie informacji, czy decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z 30 stycznia 1987 r. była poprzedzona przekazaniem gruntu w użytkowanie lub zarząd w formie prawnie przewidzianej. Na powyższe pismo Wojewody [...] nie udzieliła odpowiedzi. Natomiast pismem z 13 kwietnia 2021 r. [...] poinformował, że w archiwum urzędu nie odnaleziono dokumentów dotyczących przekazania przedmiotowego gruntu w użytkowanie lub zarząd w formie prawnie przewidzianej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosły [...] S. A. w [...] zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów postępowania, to jest: a) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2) prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...] z siedzibą w [...], co winno doprowadzić do przyjęcia, że [...] nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz rozpatrzenie sprawy zgodnie z jej wnioskiem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zaskarżonej decyzji nie zawarto uzasadnienia pozwalającego na przyjęcie, że organ podjął w sprawie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, jak również dokonał właściwej oceny w zakresie niespełnienia jednej z przesłanek warunkujących zastosowanie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej, zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że przedmiotowy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w zarządzie [...]. Świadczy o tym złożona do wniosku o stwierdzenie nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z 30 stycznia 1987 r. o ustaleniu opłaty za zarząd gruntem. Ponadto, skarżąca podniosła, że to na organie ciążył obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Był on zatem zobowiązany do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tak aby na jego podstawie możliwe było ustalenie, czy w niniejszej sprawie zrealizowano wszystkie pozytywne przesłanki uwłaszczenia. Powyższe obejmuje ustalenie choćby tego czy grunt był w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego (poprzednika prawnego skarżącej) według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., jak też ewentualnego wystąpienia sytuacji obalającej nabycie prawa w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero bowiem rozważenie wszystkich aspektów uwłaszczenia umożliwia należyte rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2021 r., poz. 1899), dalej zwanej "ustawą" lub "ustawą z 21 sierpnia 1997 r." Zgodnie z powołanym przepisem, w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank [...], które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Zatem wydanie decyzji w powołanym trybie możliwe jest tylko wtedy gdy objęta wnioskiem o uwłaszczenie nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa oraz wnioskodawca legitymował się w tym dniu prawem zarządu do tej nieruchomości. W sprawie nie budzi sporu, że grunt obejmujący działki objęte zaskarżoną decyzją stanowił własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości ksiąg wieczystych nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Spór dotyczy natomiast tego czy przedmiotowy grunt pozostawał w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...]. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy zarząd był prawną formą władania. Sam więc fakt korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, tego prawa nie kreował. Decydujące znaczenie miały natomiast w tym zakresie dzień wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. dzień 5 grudnia 1990 r., oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca w tym czasie ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie prawa zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 ww. ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. W kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu zasadnicze znaczenie mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem" lub "rozporządzeniem z 10 lutego 1998 r." W myśl § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, wojewoda lub organ wykonawczy gminy stwierdza fakt przysługiwania państwowym osobom prawnym zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w pkt 1-10 dokumentów. W niniejszej sprawie, pomimo wezwania organu, skarżąca nie wylegitymowała się w odniesieniu do spornego gruntu ani decyzją ani umową ani żadnym z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., które potwierdzałyby, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się 5 grudnia 1990 r. w jej zarządzie czy użytkowaniu. Nieprzedstawienie przez skarżącą powołanych dokumentów ma dla rozstrzygnięcia sprawy o uwłaszczenie decydujące znaczenie. O zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy bowiem samo przeznaczenie gruntu lub jego wykorzystywanie pod infrastrukturę kolejową. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał, że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. (ze zmianami) o utworzeniu przedsiębiorstwa " [...] " nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający [...] nabycie prawa zarządu z mocy prawa. Prawidłowo uznał organ odwoławczy, że za dowód przesądzający o istnieniu prawa zarządu [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. do przedmiotowego gruntu nie można uznać przedłożonej przez skarżącą decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z 30 stycznia 1987 r., nr [...], o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem. W ugruntowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się bowiem, że decyzja o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w takiej decyzji nie ma żadnej informacji o ustanowieniu prawa zarządu na rzecz danego podmiotu. W wyrokach z 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99, OTK 1999 r., nr 7, poz. 159) i 9 kwietnia 2002 r. (sygn. akt U 10/00, OTK 2001 r., nr 3, poz. 55) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. w powyższym zakresie oznaczałaby niezgodność tego aktu z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji. W wyroku z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 570/07, Lex nr 505282, Naczelny Sąd Administracyjny słusznie przyjął, że pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy uznać za prawidłowy także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podnosi się również, że w odniesieniu do udokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych niż dokumenty środków dowodowych dowody te mogłyby potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wówczas gdyby nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. Oznacza to, że wnioskodawca uwłaszczenia powinien wykazać, że miał w swojej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd, użytkowanie), które później zaginęły czy uległy zniszczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 207/09, LEX nr 586346). Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Skoro zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał aby przedsiębiorstwo [...] dysponowało indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowych gruntów, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo - odbiorczego, który ustanowiłby na jego rzecz zarząd bądź użytkowanie i na taki akt nie powołuje się również skarżąca, to zaskarżone rozstrzygnięcie o odmowie potwierdzenia uwłaszczenia [...] na spornym gruncie odpowiada prawu. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w związku z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. Podkreślić trzeba, że ten ostatni przepis wśród dokumentów potwierdzających dotychczasowe prawo zarządu nieruchomością wskazuje decyzję o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Takiej zaś decyzji skarżąca w niniejszej sprawie nie przedłożyła. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania. Analiza akt sprawy potwierdza, że jej stan faktyczny w kwestiach kluczowych z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo. Dowody zaś, na podstawie których ten stan ustalono, organy oceniły w sposób niewykraczający poza granice wyznaczone treścią art. 80 k.p.a. Z tych przyczyn niezasadny okazał się zarzut naruszenia powołanej normy, a także art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Poza polemiką ze stanowiskiem organu skarżąca nie wskazała bowiem na żadne inne dowody, których ewentualne przeprowadzenie mogłoby doprowadzić do odmiennych wniosków niż poczynione przez organy. Stąd również zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w realiach rozpoznawanej sprawy ciężar dowodu w zakresie wykazania istnienia przesłanek wynikających z art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami spoczywał również na inicjującej przedmiotowe postępowanie spółce. To bowiem skarżąca, jako następczyni prawna przedsiębiorstwa państwowego [...], powinna mieć najpełniejszą wiedzę o nieruchomościach będących w zarządzie [...] według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Przez to powinna ona posiadać realną możliwość wykazania, że przedmiotowy grunt pozostawał we wspomnianej dacie w zarządzie jej poprzednika prawnego. Wprawdzie, jak trafnie dostrzegł Minister, organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Nie oznacza to jednak, że skarżąca miała w tym postępowaniu pozostawać bierna. Z przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wywodzić, że organy zobowiązane są w nieskończoność poszukiwać dowodów służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy strona ich nie przedkłada. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3719/17, Lex nr 3031035). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) orzekł jak w sentencji.