II SA/Łd 244/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2022 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2022 r. nr SKO. 4150.465.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc Decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r., nr SKO. 4150.465.2021 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.)- dalej: k.p.a.; art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.)- dalej: u.p.z.p.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 19 listopada 2021r. nr DAR-UA-VIII.1907.2021 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu do ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, wraz z urządzeniami budowlanymi, zjazdu z ul. [...], przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] bn., na działkach nr [...], [...] oraz fragmentach działek drogowych nr [...], [...], [...] w obrębie [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: W dniu 16 lipca 2021 r. B.F. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu do ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, wraz z urządzeniami budowlanymi, zjazdu z ul. [...], przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] bn., na działkach nr [...], [...] oraz fragmentach działek drogowych nr [...], [...], [...] w obrębie [...]. W treści zgłoszonego żądania strona określiła parametry planowanego przedsięwzięcia budowlanego, takie jak: powierzchnia zabudowy 616 m2, szerokość elewacji frontowej 12,50 m, wysokość elewacji frontowej 6,5-7,5 m, kąt nachylenia połaci dachowych do 100. Decyzją z dnia 19 listopada 2021r. nr DAR-UA-VIII.1907.2021 Prezydent Miasta Łodzi ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując między innymi w pkt II.1 decyzji następujące zasady zabudowy: - linia zabudowy - obowiązująca linia zabudowy przynajmniej dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych - zgodnie załącznikiem graficznym; - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do łącznej pow. działek nr [...], [...] - w przedziale od 0,09 do 0,14; - szerokość elewacji frontowej pojedynczego budynku lub dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej od strony ul. [...] od 8 m do 12 m; - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki: od 5 m do 6,5 m; - geometria dachu - dach płaski, o spadku głównych połaci od 0° do 10°, wysokości głównej kalenicy od 5 m do 6,5 m, kalenica (najwyższa krawędź dachu) usytuowana równolegle lub prostopadle do granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Decyzja zawierała ponadto ogólne postanowienia dotyczące warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; oraz pozostałych warunków wynikających z charakteru planowanej inwestycji. Wydanie powyższej decyzji poprzedzone zostało analizą urbanistyczną planowanego przedsięwzięcia, której wyniki zarówno w części opisowej, jak i w części graficznej sporządzonej na mapie w skali 1:1000, stanowiły załączniki do decyzji. Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem A.G., właścicielka działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, oznaczonej nr ew. [...], [...] oraz fragmentach działek drogowych nr [...], [...] wniosła odwołanie, w którym zarzuciła, naruszenie szeregu przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, iż wobec braku aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, na którym planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji, niezbędnym było, stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Kolegium zwróciło uwagę na przepisy przejściowe wskazujące, że do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 września 2021r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r. poz. 1986), stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie wymagania wymienione w powyżej wskazanym przepisie. Kolegium stwierdziło bowiem, iż z załączonej do decyzji I instancji analizy urbanistycznej, obejmującej zaznaczony na mapie zasadniczej w skali 1:1000 obszar wokół objętej wnioskiem działki budowalnej w promieniu 171 m (odpowiadającemu trzykrotności frontu terenu inwestycji) analizy wynika, że istniejąca na tym obszarze zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową (w formie wolnostojącej ), oraz pojedyncza zabudowa o funkcji usługowej, produkcyjnej, biurowej i magazynowej. W analizowanym obszarze przy ul. [...] występują obiekty, których cechą jest graniczenie wspólnymi ścianami. Zatem sam fakt, że w ramach inwestycji objętej wnioskiem znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, nie ma negatywnego wpływu na ustalenie warunków zabudowy (dla terenu, na którym dominuje zabudowa wolnostojąca), o ile gabaryty budynków istniejących i planowanych nie różnią się od siebie w istotny sposób, wpływający na ich odbiór przestrzenny. Zdaniem Kolegium fakt dominującej na tym obszarze zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości powstania zabudowy wielorodzinnej, gdyż planowane przez inwestora zamierzenie służy temu samemu celowi, a warunkiem jej realizacji jest zachowanie parametrów istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż określone w pkt II.1 kwestionowaną decyzji zasady zabudowy ustalone zostały zgodnie z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Wyznaczona obowiązująca linia zabudowy w odległości 7 m od granicy pasa drogowego ul. [...] stanowi bowiem przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. Określony decyzją wskaźnik powierzchni zabudowy powierzchni terenu na poziomie od 0,09 do 0,14 będzie zbliżony do jednostkowej powierzchni poszczególnych budynków w obszarze analizy, w tym do powierzchni budynku na działce nr [...]. Zdaniem Kolegium, powyższe pozwala na stwierdzenie, że ustalony w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie stanowi zagrożenia dla ładu przestrzennego w otoczeniu terenu inwestycji. Za prawidłowe zdaniem Kolegium uznać należało również ustaloną decyzją wartość szerokości elewacji frontowej planowanego budynku określoną w przedziale od 8,0 m do 12,0 m. Jak wynika bowiem ze sporządzonej analizy urbanistycznej szerokość elewacji frontowej istniejących na danym obszarze budynków kształtuje się na poziomie od 2,0 m do 43,0 m; średnio 8,9 m, zaś w przypadku zabudowy mieszkaniowej - od 2,0 m do 30,0 m; średnio 10,1 m, co z tolerancją do ± 20% odpowiada ustalonej szerokości inwestycji. Za zgodne z obowiązującymi przepisami organ odwoławczy uznał także ustaloną decyzją wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale od 5,0 m do 6,5 m. W tym zakresie organ wskazał, iż wielkość tego parametru w przypadku całej zabudowy zawiera się w przedziale od 1,5 m do 9,0 m; średnio 4,1 m, zaś w przypadku budynków mieszkalnych występujących w obszarze analizowanym wynosi od 2,5 m do 9,0 m; średnio 4,8 m. Odnosząc się natomiast do geometrii dachu organ wskazał, że budynki mieszkalne w obszarze analizowanym posiadają w przeważającej ilości dachy płaskie. Występują też pojedyncze dachy: jedno,- dwu,- i wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 45°. Wysokość głównej kalenicy budynków wynosi w przypadku całej zabudowy od 2,0 m do 10,0 m; średnio 4,8 m, zaś w przypadku budynków mieszkalnych - od 2,5 m do 10,0 m; średnio 5,8 m. Ustalenie zatem dla planowanych budynków geometrii dachu: dach płaski, o spadku głównych połaci od 0° do 10°, wysokości głównej kalenicy od 5 m do 6,5 m, kalenica (najwyższa krawędź dachu) usytuowana równolegle lub prostopadle do granicy działki nr [...] z działką nr [...] pozostaje w zgodzie z treścią powołanego wyżej § 8 rozporządzenia. Reasumując tę cześć rozważań organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej na obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej, a jej cechy odpowiadają parametrom istniejącej zabudowy. Tym samym spełniona został określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa". Ponadto w ocenie Kolegium planowane przedsięwzięcie spełnia pozostałe warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 2-6 powołanego wyżej przepisu, to jest: teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej; istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do funkcjonowania planowanego zamierzenia; teren, na którym planowana jest inwestycja określony jest w ewidencji jako Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy), "Lz" - grunty zadrzewione i zakrzewione oraz "dr" - drogi a co za tym idzie nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nie rolne i nie leśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wobec łącznego spełnienia przez inwestora przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. wydana decyzja odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów wniesionego odwołania Kolegium wskazało, iż ewentualne uchybienia w postępowaniu nie miały wpływu na wynik sprawy co zostało poparte przez organ II instancji licznym orzecznictwem sądów administracyjnych . Tym samym poprzez wydanie kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia interesu prawnego odwołujących się. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.G., właścicielka nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...] działka nr ewid [...] w obrębie [...], objętej granicami obszaru przeprowadzonej analizy urbanistycznej zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, pomimo zaistnienia przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu do czasu uzyskania ostatecznych postanowień stwierdzających nabycie spadku po Z.D., Z.D1., B.W. i J.W., 2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie mi czynnego udziału na każdym etapie postępowania, 3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, bez kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do kręgu stron na korzyść inwestora, mimo iż w niniejszej sprawie uczestniczą strony o spornych interesach oraz mimo iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest postępowaniem, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: a) brak ustaleń w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi, w szczególności z zakresu ochrony przyrody, b) błędne ustalenie, że ul. [...] jest wystarczająca do obsługi komunikacyjnej Przedmiotowej Inwestycji, c) niezweryfikowanie prawidłowości analizy urbanistycznej, 5) art. 109 § 1 i art. 107 § 2 w zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") w zw. z § 9 ust. 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") poprzez niedoręczenie stronom załączników do Decyzji Organu I Instancji w postaci mapy w skali 1:1000 zawierającej linię rozgraniczającą teren inwestycji oraz część graficzną wyników analizy urbanistycznej oraz w postaci części opisowej wyników analizy urbanistycznej, co w konsekwencji stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, bez uwzględnienia obecnych właścicieli działek nr [...] i [...], 2) § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez wyznaczenie granic obszaru analizowanego na niewłaściwej mapie, 3) § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie części graficznej analizy urbanistycznej na niewłaściwej mapie, 4) § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez niezałączenie do Decyzji Organu I Instancji części graficznej wyników analizy urbanistycznej, 5) art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe określenie granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, 6) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla działki wymagającej zgody na zmianę przeznaczenia, 7) § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie wskaźnika wielkości zabudowy. Zdaniem skarżącej wszystkie powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., - wyjaśniając, że za potrzebą wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przemawia to, że obie te decyzje są obarczone analogicznymi wadami, w związku z czym całościowe załatwienie niniejszej sprawy ("w głąb") wymaga wydania orzeczenia w przedmiocie obu decyzji W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 27 czerwca 2022r. skarżąca dosłała do akt sprawy pismo Obywatelskiego Ruchu Obrony [...] które popiera stanowisko skarżącej. Dnia 14 lipca 2022r. do akt sprawy przedłożono pismo jednego z uczestników postępowania, który nie zgodził się z argumentami skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że podstawę rozpoznana niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". Wskazać przy tym należy, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 24 czerwca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że większość uczestników postępowania nie potwierdziła możliwości technicznych uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony i uczestnicy postępowania zostali zawiadomieni w drodze zarządzenia z dnia 27 czerwca 2022 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony i uczestnicy postępowania zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i mieli możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu do ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, wraz z urządzeniami budowlanymi, zjazdu z ul. [...], przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] bn., na działkach nr [...], [...] oraz fragmentach działek drogowych nr [...], [...], [...] w obrębie [...]. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach wyżej zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd stwierdził, że decyzja ta odpowiada prawu, co uzasadnia oddalenie skargi w całości. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zatem zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w dowolny sposób, aczkolwiek musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić przy tym należy, że ustalenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy ma charakter wyjątkowy, gdyż z woli ustawodawcy zasadą powinno być ustalenie zagospodarowania terenu w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie realizacja przedmiotowej inwestycji, dla której zaskarżoną decyzją ustalono warunki zabudowy, jest położonych na terenie, na którym brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p. Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.. Przy czym sposób weryfikowania, czy spełniony został wymóg tzw. "dobrego sąsiedztwa" wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., został określony przez ustawodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymogi wyżej przytoczone. Wskazać bowiem należy, że na potrzeby przedmiotowego postępowania administracyjnego sporządzona została analiza urbanistyczna terenu planowanej inwestycji, autorstwa inż. arch. A.D. wpisanej na listę Architektów Rzeczypospolitej Polskiej za nr [...]. Granice obszaru analizowanego terenu zostały określone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, na kopii mapy zasadniczej w skali 1:000, zgodnej z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że na analizowanym obszarze istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuacje funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym dominuje funkcja mieszkaniowa, z przewagą budownictwa jednorodzinnego w formie wolnostojącej. Planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, zaś parametry urbanistyczne zostały ustalone prawidłowo, na podstawie weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Określone w sporządzonej analizie wymagania nowej zabudowy dotyczące linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) pozostają w zgodzie z powołanym wyżej rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003 r. Ponadto planowane przedsięwzięcie spełnia pozostałe warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 2-5 powołanego wyżej przepisu, to jest: teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej; istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do funkcjonowania planowanego zamierzenia; teren, na którym planowana jest inwestycja określony jest w ewidencji jako Bp -zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, Lz" - grunty zadrzewione i zakrzewione oraz "dr" - drogi, a co za tym idzie nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nie rolne i nie leśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Opisane wyżej ustalenia faktyczne zostały szczegółowo przedstawione w załącznikach (tekstowych i graficznych) stanowiących integralną cześć decyzji organu I instancji i były przedmiotem szczegółowej analizy decyzji organu odwoławczego. W konsekwencji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi zarówno materialne, jak i formalne z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym organy administracji publicznej były zobowiązane do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co też uczyniły. Wobec powyższego za nieuzasadnioną uznać należało zawartą w uzasadnieniu wniesionej skargi argumentację strony, dotyczącą naruszenia, prawa materialnego poprzez wydanie kwestionowanej decyzji. Wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oparta na założeniu, iż normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności, jak i wykładnia celowościowa tego przepisu, który ma na celu ochronę ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy i zmian sposobu użytkowania budynków na terenach, na których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalają uznać, że jeżeli istniejąca na terenie analizowanym zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, to oznacza to, że nowy obiekt, co należy podkreślić realizujący tę samą funkcje - mieszkaniową, może być tylko takim jak większość budynków w obszarze analizowanym, czy budynki położone najbliżej planowanej inwestycji. Wartością podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest uwzględnienie prawa do zagospodarowania terenu zurbanizowanego, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Zasada dobrego sąsiedztwa nie może być rozumiana jako bezwzględny obowiązek kontynuacji dominującej formy funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (w przedmiotowej sprawie budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan istniejącej zabudowy (por. wyroki WSA w Łodzi z 11 marca 2020 r., II SA/Łd 937/19; z 24 czerwca 2021 r., II SA/Łd 623/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym w ocenie Sądu, skoro funkcja wnioskowanych w niniejszej sprawie obiektów - budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej – realizuje podstawową mieszkaniową funkcje terenu objętego przeprowadzoną analizą urbanistyczną, a ustalone parametry nowej zabudowy odpowiadają parametrom istniejących na tym obszarze budynków, to pomimo przeważającej na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi jest zgodne z prawem i wbrew stanowisku skarżącej nie narusza ani istniejącego ładu przestrzennego ani też wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Budynki te jeżeli nawet powstaną to nie będą miały większego wpływu na warunki przyrodnicze okolicy ani na "przepustowość" drogi gminnej. Za chybioną w ocenie Sądu uznać należało argumentacje skargi dotyczącą wadliwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego na niewłaściwej mapie. Mapy znajdujące się w aktach sprawy spełniają wymogi a co ważniejsze pozwalają ocenić obszar analizowany wokół inwestycji. Zarzut nieprawidłowego określenia granic terenu objętego wnioskiem zdaniem Sądu także jest chybiony gdyż skarżąca nie zwróciła uwagi, że od ulicy [...] inwestycja praktycznie w całości graniczy z działką [...] i tylko rogiem z działką [...] . Teren inwestycji w przedmiotowej sprawie obejmuje więcej niż jedna działkę ewidencyjną a skoro tak, to powinny być one traktowane jako pewna całość, a przez szerokość frontu działki należy rozumieć łączną szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji. Tym samym odległość między granicami obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej trzykrotną szerokość granicy terenu inwestycji położonej od strony drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, przy czym odległość ta nie może wynosić mniej niż 50 m (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 października 2016 r., II SA/Łd 626/16; wyrok WSA w Krakowie z 14 maja 2019 r., II SA/Kr 1641/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, w sposób prawidłowy zdaniem Sądu wyznaczając granice obszaru analizowanego przyjęto wartość 57 m, która odpowiada szerokości frontu obszaru objętego przedmiotowym wnioskiem, przyległego do drogi publicznej – ul. [...], z której ma odbywać się główny wjazd na działkę. Zarzut ustalenia warunków zabudowy dla działki wymagającej zgody na zmianę przeznaczenia jest chybiony gdyż skarżąca go formułując nie doczytała w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych definicji gruntów leśnych art.2 ust 2 ani definicji lasu art. 3 w ustawie o lasach. Sąd uznał ponadto, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sposób pełny i ocenione w świetle mających zastosowanie przepisów prawa materialnego bez naruszenia norm tego prawa a zarzuty skargi są niezasadne. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia art. 7 i art. 77 k.p.a. Ocena ta nie nosi cech dowolności art. 80 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odniósł się również do argumentów odwołania, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej. Prowadząc postępowanie organy działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, jak i przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego uznać należy za wystarczające do załatwienia sprawy. Ewentualne uchybienia w postępowaniu jak nie doręczenie załączników do decyzji bądź brak udziału wszystkich stron postępowania, jakkolwiek stanowi naruszenie procedury, to jednak nie wpływa na wynik postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. is