II SA/Kr 560/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Pacanów na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 12 marca 2025 r., znak: K.RUT.477.4.2025 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę II SA/Kr 560/25 UZASADNIENIE Dyrektor Zarządu Zlewni w Sandomierzu PGW WP decyzją z 20 stycznia 2025 r., znak: KS.ZUT.477.7.2024.AP, wydaną m.in. na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.), nałożył na Gminę Pacanów administracyjną karę pieniężną (15040 zł) za korzystanie bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w II kwartale 2024 r. z usługi wodnej poboru wód podziemnych z ujęcia wody w m. Żabiec, wskazując przy tym, że odstąpienie od nałożenia kary nie jest możliwe z uwagi na świadomość, ciągłość i długotrwałość naruszenia, zaś normujący w sposób sztywny wysokość kary art. 472aa ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego wyłącza stosowanie art. 189d k.p.a. W odwołaniu Gmina podniosła w szczególności, że art. 472c ust. 3 Prawa wodnego odsyła do działu IVa k.p.a., zaś art. 189d i art. 189f k.p.a. nie określają rodzajów kar (sztywne, miarkowane, biegnące). Pozwolenie wodnoprawne (ważne do 31 grudnia 2018 r. i przeniesione na Gminę w związku z likwidacją Zakładu Usług Wodnych i Komunalnych) nie zostało przedłużone z powodu długotrwałych procedur (decyzja środowiskowa, decyzja lokalizacyjna), zmienności i skomplikowania przepisów, odmiennych interpretacji PGW WP oraz pandemii COVID-19. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP decyzją z 12 marca 2025 r., znak: K.RUT.477.4.2025, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że instytucję opłaty podwyższonej (art. 280 pkt 1 Prawa wodnego) zastąpiła instytucja administracyjnej kary pieniężnej (art. 472aa Prawa wodnego). Gmina nie skorzystała z możliwości przewidzianej w art. 414 Prawa wodnego i zawnioskowała – przy czym wniosek nie był kompletny – o nowe pozwolenie wodnoprawne (3 stycznia 2019 r.) po upływie ważności poprzedniego, zaś braku jej działań w latach 2018-2019 nie może tłumaczyć pandemia COVID-19 (2020-2022). Gmina od I kwartału 2019 r. do IV kwartału 2023 r. wykazywała, że pobiera wody podziemne bez pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie czego organ pierwszej instancji ustalał opłaty podwyższone, a Gmina uiszczała je bez korzystania z prawa do reklamacji (w tym w okresie pandemii COVID-19). Sposób postępowania Gminy (świadome, długotrwałe, z lekceważeniem aktualnych przepisów prawa korzystanie z usług wodnych), która nadal nie określiła się, kiedy podejmie czynności związane ze złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, budzi wątpliwości co do jej chęci i możliwości szybkiego uregulowania sytuacji. Art. 472c ust. 3 Prawa wodnego rzeczywiście odsyła do k.p.a., ale tylko "w zakresie nieuregulowanym", a tymczasem art. 472aa ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego reguluje wysokość kary i sposób jej naliczania (500% opłaty zmiennej; nie ma tu dolnej i górnej granicy, a tym samym możliwości miarkowania). Powodem, dla którego nie doszło do uzyskania na czas pozwolenia wodnoprawnego, są wieloletnie zaniedbania Gminy na poziomie inwestycyjnym (wykonanie w roku 2015 r. studni zastępczych S-1a i S-5a bez stosownych pozwoleń wodnoprawnych, co skutkowało koniecznością ich legalizacji i kolejnymi opóźnieniami) i poziomie formalnoprawnym (wystąpienie z wnioskiem dopiero po wygaśnięciu starego pozwolenia oraz nieprzygotowanie i niezłożenie wszystkich wymaganych załączników); nie było to dzieło przypadku (zachowanie incydentalne). Odstąpienie od nałożenia kary jest niemożliwe, bo Gmina nie zaprzestała naruszania prawa, a waga naruszenia prawa nie jest znikoma. W skardze Gmina Pacanów wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów sądowych, zarzucając przy tym naruszenie art. 20, art. 22, art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez uznanie, że art. 189d k.p.a. nie ma zastosowania do nakładania i wymierzania kar na podstawie art. 472aa ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 472c ust. 3 Prawa wodnego. Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt SK 66/21) i wskazała, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do możliwości miarkowania kary, która wynika z odesłania w art. 472c ust. 3 Prawa wodnego do przepisów działu IVa k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP wniósł o oddalenie skargi, wskazując przy tym, że przesłanki wymiaru kary (art. 189a ust. 2 pkt 1 k.p.a.) nie mają zastosowania, bo w art. 472aa ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego ustawodawca określił sposób wyliczenia jej wysokości ("stanowi 500% opłaty zmiennej"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na wniosek skarżącej (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "ppsa"). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Zaskarżona decyzja okazała się zgodna z prawem. Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na: usługi wodne (art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej: pw"). Usługi wodne obejmują: pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 35 ust. 3 pkt 1 pw). Administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi: art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej (art. 472aa ust. 1 pkt 2 pw). Administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, właściwy organ Wód Polskich, a w odniesieniu do Wód Polskich - minister właściwy do spraw gospodarki wodnej (art. 472aa ust. 2 pw). Wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5000 zł do 1 000 000 zł, z wyjątkiem: dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 472aa ust. 3 pkt 1 pw). W sprawach należących do zakresu działania Wód Polskich organem właściwym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest: dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich - w sprawach decyzji, o których mowa w art. 80, art. 132, art. 135 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 226 ust. 4, art. 271 ust. 7, art. 272 ust. 19, art. 273 ust. 6, art. 275 ust. 15 i 19, art. 310 ust. 7, art. 311 ust. 6 oraz art. 472aa ust. 2 (art. 14 ust. 6 pkt 2 pw). Właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich w sprawach określonych ustawą (art. 14 ust. 4 pw). W świetle przytoczonych przepisów stwierdzenie poboru wód podziemnych bez pozwolenia wodnoprawnego (protokół kontroli gospodarowania wodami; k. 26-28 a.a.) rodziło obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tego tytułu w oparciu o wysokość opłaty zmiennej (k. 30 a.a.). Między stronami postępowania sądowoadministracyjnego nie ma sporu co do tego, że gmina w zarzucanym okresie nie legitymowała się stosownym pozwoleniem wodnoprawnym. Zarzuty skargi sprowadzają się do kwestii zaniechania miarkowania kary (art. 189d kpa w zw. z art. 472c ust. 3 pw). Pierwszy z tych przepisów (art. 189d kpa) przewiduje, co organ administracji publicznej bierze pod uwagę przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej, jednakże przepisu tego – zgodnie z art. 189a § 2 kpa – nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Drugi z tych przepisów (art. 472c ust. 3 pw) przewiduje natomiast, że w zakresie nieuregulowanym w Prawie wodnym do kontrolowanej kary stosuje się przepisy działu IVa kpa. Oznacza to, iż w pierwszej kolejności zastosowanie mają przepisy Prawa wodnego, dopiero w przypadku braku regulacji w Prawie wodnym, zastosowanie znajdują odpowiednie przepisy zawarte w kpa [P. Michalski, M. Soberski, Prawo wodne. Komentarz dla jednostek samorządowych, wyd. 1, 2024, art. 472c, Nb 4]. Art. 472aa ust. 3 pkt 1 pw jest "przepisem odrębnym", który ściśle reguluje przesłanki wymierzenia kary i jej sztywną wysokość, a tym samym nie pozostawia miejsca na stosowanie art. 189d kpa. Przewidziane tam dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do kar względnie oznaczonych (np. widełki "od 5000 zł do 1 000 000 zł"), a nie do kar bezwzględnie oznaczonych ("500 % opłaty zmiennej"). W przypadku tych ostatnich aktywność gospodarza postępowania sprowadza się z woli ustawodawcy do określonego zabiegu arytmetycznego (tu: mnożenie) bez swobody ustalenia wysokości sankcji. Nie ma natomiast na kanwie rozpoznawanej sprawy żadnych przeszkód, aby rozważać możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f kpa) stanowiącej w istocie najdalej posuniętą postać miarkowania kary. W tym zakresie Sąd podziela jednak argumentację skarżonego organu. Nie sposób powiedzieć "naruszenie prawa znikomej wagi" o kilkuletnim, nielegalnym ingerowaniu w zasoby wodne przez organ władzy publicznej, na którym ciąży konstytucyjny obowiązek ochrony środowiska, a który – będąc zorientowanym w praktyce prowadzenia postępowań administracyjnych – nie wykazał się rozsądnym planowaniem i nie skorzystał z dobrodziejstwa art. 414 ust. 2 pw, próbując tłumaczyć to, czasowo niezwiązaną z zagadnieniem, pandemią COVID-19. Nie może być też mowy o tym, że strona zaprzestała naruszania prawa, skoro nadal nie legitymuje się stosownym pozwoleniem wodnoprawnym. Końcowo należy zauważyć, że zaprezentowana argumentacja jest zbieżna z argumentacją zaprezentowaną w innych wyrokach WSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 565/25, sygn. akt II SA/Kr 566/25), jako że odnośne sprawy miały analogiczne uwarunkowania faktyczne i prawne. Z naprowadzonych względów Sąd orzekł po myśli art. 151 p.p.s.a.