II SA/Sz 276/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 19 lutego 2024 r. nr SKO.WT.490/536/2024 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z dnia 7 grudnia 2023 r., nr DM/S-5607/2023 [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 6, art. 6a, art. 7 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1335), Prezydent Miasta S. (dalej: "organ I instancji") przyznał R. S. (dalej: "strona", "skarżący") dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy, tj. od 1 grudnia 2023 r. do 31 maja 2024 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Pismem z dnia 16 stycznia 202 r. R. S. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym wniósł o jej uchylenie w całości i przywrócenie kwoty równoważącej za 30 kWh za brak centralnej ciepłej wody oraz przyjęcie dochodów netto przy obliczaniu wysokości dodatków mieszkaniowych, z uwzględnieniem zajęcia komorniczego. Decyzją z dnia 19 lutego 2024 r., nr SKO.WT.490/536/2024, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 2-7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium wskazało, że podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 k.p.a. jest to, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Następnie Kolegium zwróciło uwagę, że 1 lipca 2021 r. weszły w życie zmiany ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz przytoczyło treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Kolegium wyjaśniło, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż opłaty za lokal mieszkalny strony wynoszą [...] zł, zaś miesięczny dochód gospodarstwa domowego strony to [...] zł. Tym samym wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe wynoszą [...] zł. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, słusznie przyznano wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że decyzja dotycząca przyznania dodatku mieszkaniowego ma charakter związany, gdyż prawodawca w sposób precyzyjny ustalił zarówno przesłanki od których zależy jego przyznanie, jak również sposób obliczenia wysokości dodatku. Organy administracji nie dysponują w tym zakresie możliwością przyznania wnioskodawcy dodatku mieszkaniowego w wyższej wysokości niż to wynika z przepisów prawa. Pismem z dnia 5 kwietnia 2024 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący wniósł o przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za 30 kWh za brak centralnej ciepłej wody. Jego zdaniem w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych rażąco bezprawnie, z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zmniejszono równoważnik za brak ciepłej wody z 30 na 20 kWh. Ponadto, w skardze skarżący wniósł, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi: - czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 6 ust. 6 powyższej ustawy i § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych są zgodne z Konstytucją, w szczególności z art. 92 ust. 1 Konstytucji; - czy przymus adwokacki do wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia sądu I instancji, jakim jest Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zgodny z Konstytucją, tj. czy art. 175 i art. 194 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z Konstytucją, a w szczególności z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, tj. że strona ma prawo wnieść środek odwoławczy od orzeczeń sądu I instancji bez przymusu adwokackiego oraz że sądownictwo jest co najmniej dwuinstancyjne; - czy przepisy ustaw, rozporządzeń i inne, które umożliwiają adwokatom (radcom prawnym) wydawanie opinii prawnych kończących postępowanie sądowe i zamykające stronie (mocodawcy) drogę do wniesienia środka odwoławczego od wyroku sądu I instancji - jakim jest Wojewódzki Sąd Administracyjny, są zgodne z Konstytucją, a przede wszystkim z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi trójpodziału władzy, brakiem przymusu adwokackiego do wnoszenia środków odwoławczych od orzeczeń sądu I instancji, co najmniej dwuinstancyjności sądownictwa; - czy rozpatrywanie spraw przez sądy administracyjne tylko z uwzględnieniem kryterium zgodności z prawem jest zgodne z zasadami i prawem demokratycznego państwa prawa i z Konstytucją. W ocenie Skarżącego, sprawy dotyczące w szczególności dochodów Polek i Polaków, obywateli - w szczególności w kwestii rozporządzalnego minimum socjalnego i dodatków mieszkaniowych - powinny być kształtowane przez Konstytucję i ustawy zgodnie z zasadami i prawem demokratycznego państwa prawa. Przedstawił też swoje propozycje sposobu określania dodatku mieszkaniowego mające realizować powyższe zasady. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 r. skarżący podniósł również, że w sprawie powinna zostać uwzględniona okoliczność, że z jego emerytury prowadzona jest egzekucja, zaś egzekwowana kwota powinna być odliczona od dochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną skargę w granicach tak zakreślonych kompetencji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego. Wyjaśnić należy, że zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych regulują przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1335). Przepisy tej ustawy uzależniają przyznanie dodatku mieszkaniowego od kryterium podmiotowego (art. 2 zawiera katalog osób, którym dodatek ten przysługuje), a także od kryterium dochodowego (art. 3) i od powierzchni lokalu zajmowanego przez osobę uprawnioną (art. 5). Nie budzi wątpliwości, że skarżący spełnia przesłanki do otrzymana dodatku mieszkaniowego, albowiem w postępowaniu administracyjnym organy ustaliły, że spełnia wszystkie przesłanki ustawowe by takie świadczenie otrzymać. Co do zasady, stanowisko organów i skarżącego są zbieżne. Kwestię sporną stanowi natomiast wysokość należnego skarżącemu dodatku mieszkaniowego, co wynika z uznania przez skarżącego, że przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie są niezgodne z Konstytucją RP. Odnosząc się do powyższego, należy wskazać, że do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa, gdyż w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, który to przepis jest powtórzeniem art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jednocześnie w sytuacjach, w których wykładnia danego przepisu może prowadzić do różnych wniosków interpretacyjnych, organ winien podążyć za tym kierunkiem, który w sposób najpełniejszy będzie realizował zasady konstytucyjne. Jednakże organ nie może odstąpić od zastosowania przepisu, który jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a jedynie jest rozbieżny z jego rozumieniem przez osobę ubiegającą się o przyznanie dodatku. W rozpoznawanej sprawie sporną kwestią przy zastosowaniu przez Kolegium przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych było m.in. zaliczenie do dochodów skarżącego jego dochodu brutto. Według skarżącego przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego powinien być uwzględniony jego dochód netto (jak podnosił w odwołaniu) oraz odliczona kwota egzekwowana przez komornika (jak podnosił również na rozprawie). Wskazać zatem należy, że definicję "dochodu", na potrzeby stosowania przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ustawodawca sformułował w art. 3 ust. 3 tej ustawy, w myśl którego za dochód uważa się dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, 658 i 852). Z kolei ten ostatni przepis zawiera katalog przychodów, świadczeń i należności, które należy rozumieć jako dochód, przy czym wskazuje, że należy od niego odliczyć kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Przepis ten nie daje podstawy do odliczenia od dochodu uzyskiwanego przez skarżącego kwoty zajęcia komorniczego. Ponadto należy zwrócić uwagę, że świadczenie emerytalne do wysokości [...] zł brutto miesięcznie (a w takiej grupie emerytów znajduje się skarżący) zwolnione jest od podatku dochodowego od osób fizycznych. Kolejną kwestią sporną było nieuwzględnienie ryczałtu za brak ciepłej wody oraz podnoszona przez skarżącego okoliczność określenia wysokości równoważnika dla lokalu nie wyposażonego w instalację ciepłej wody dokonana w rozporządzeniu Rady Ministrów. W powyższym zakresie należy wskazać, iż lokal, w którym zamieszkuje skarżący, jest wyposażony w instalację ciepłej wody (okoliczność niesporna, wynikająca z wniosku skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego). Zatem brak było podstaw w badanej sprawie do doliczania do dodatku mieszkaniowego przedmiotowego ryczałtu. Natomiast jeśli chodzi o kwestionowany przez skarżącego sposób regulacji wysokości owego ryczałtu należy wskazać, że w dniu 1 lipca 2021 r. do ustawy o dodatkach mieszkaniowych wprowadzono przepis art. 6a ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym, jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody - za wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału uznaje się równowartość 20 kWh energii elektrycznej na każdego członka gospodarstwa domowego. Odnosząc się do stanowiska skarżącego co do niekonstytucyjności powołanych w skardze przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych i wniosku, aby Sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego ze wskazanymi w treści skargi pytaniami prawnymi, wskazać należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzegł potrzeby wystąpienia z takimi wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Z przepisu tego wprost wynika, że sąd rozpoznający konkretną sprawę jest uprawniony wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, ale jedynie w przypadku wystąpienia wątpliwości co do konstytucyjności określonych przepisów ustawy. Sąd zatem nie ma obowiązku kierowania do Trybunału pytań w każdym przypadku, również wówczas, gdy oczekuje tego strona postępowania. Instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedstawienia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Koniecznym bowiem warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest zaistnienie w składzie orzekającym wątpliwości co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W świetle zatem tego przepisu, warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP jest: po pierwsze - by w składzie orzekającym wystąpiła wątpliwość co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą; po drugie - by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Tym samym, ocena konstytucyjności przepisu lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeżeli sąd orzekający w sprawie nie ma wątpliwości i nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zagadnień, które w ocenie skarżącego należałoby przedstawić w formie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu, dotyczących ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził takiej konieczności. Możliwość sporządzenia przez zawodowego pełnomocnika opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej nie pozbawia strony skarżącej prawa do skorzystania z trybu odwoławczego. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej przez stronę, zgodnie z art. 177 § 4 p.p.s.a., biegnie od dnia doręczenia odpisu opinii, o czym sąd poucza stronę, dokonując doręczenia. Wydana przez ustanowionego pełnomocnika opinia podlega kontroli sądu i w razie stwierdzenia, że nie została sporządzona z zachowaniem zasad należytej staranności, skarżącemu zostaje przyznany inny pełnomocnik. Zważywszy na powyższe regulacje, skarżący nie jest pozbawiony prawa do sądu. Odnosząc się z kolei do kryterium sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności organów administracji publicznej, wyjaśnić należy, że "sprawowanie kontroli" oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organu administracyjnego. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie do zastępowania ich w załatwianiu spraw, w szczególności przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie, czy nawet przeprowadzanie za organ analizy stanu prawnego danej sprawy, jeśli nie jest on oczywisty. Z natury rzeczy orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy przez organ administracji. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej jako fundamentalnej zasady funkcjonowania sądów administracyjnych. Domaganie się w takiej sytuacji zbadania przez Trybunał Konstytucyjny w formie pytań prawnych zagadnień przedstawionych przez skarżącego, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, pozostaje bez wpływu na rozpoznanie sprawy w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Ustosunkowując się do końcowego wniosku skarżącego co do sposobu sporządzenia uzasadnienia wyroku poprzez przytoczenie pełnego stanowiska skarżącego, wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie uzasadnienie zostało sporządzone zgodnie z zasadami przewidzianymi w powołanym wyżej przepisie, odpowiednio do stanu faktycznego i prawnego występującego w rozpoznawanej sprawie przy zachowaniu wymaganej zwięzłości. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie stwierdził by zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały przepisy prawa w sposób, który wymagałby wyeliminowania ich z obrotu prawnego, a tym samym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.