I SA/Wa 2302/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr DN.gn.625.183.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Decyzją z 24 sierpnia 2022 r. DN.gn.625.183.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania S. K. (dalej jako skarżący), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 21 października 2021 r. znak: WS-III.7515.2.71.2011.RW o umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021r. postępowania nadzorczego. W uzasadnieniu organ podał, że zainicjowane w 2001r. przez M. S. postępowanie nadzorcze dotyczyło orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1954 roku [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...], o ogólnym obszarze 1330,10 ha, po osobach nieobecnych i niewładających swymi gruntami i budynkami, w tym gruntów stanowiących własność S. S. Organ podał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako ustawa). W skardze na ww decyzję zarzucono organowi naruszenie art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącego w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania podczas gdy w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jako naruszająca zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w całości i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w całości podziela stanowisko organu co do tego, że zmiana kpa dokonana mocą ustawy, a w szczególności jej art. 2 uniemożliwiają dalsze procedowanie w zakresie nadzoru nad aktami administracyjnymi z połowy XX wieku, czy z 1954r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (...) i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 16 września 2021r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej nowelizacji kpa wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kpa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat umarza się z mocy prawa. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści ww orzeczenia TK wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc). Sąd odrzuca zatem zarzuty skargi oparte na przywołanych w skardze przepisach Konstytucji, w tym zwłaszcza jej art. 2 czy art. 77 ust. 1 i 2. W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że kwestie przedawnienia roszczeń są znane w niemal wszystkich dziedzinach prawa, a jedynie prawo administracyjne, w sposób całkowicie nieracjonalny - gdy chodzi o pewność prawa i zasady formułowania "roszczeń" w trzecim a nawet w czwartym pokoleniu, po 60-ciu czy po 70-ciu latach od daty zdarzenia administracyjnoprawnego – nie dysponowało takim terminem, co wywoływało liczne kontrowersje. Aktualnie Kodeks cywilny przewiduje 6-letni termin przedawnienia roszczeń, 3-letni termin przedawnienia roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 118 kc), a z kolei Kodeks karny w art. 101 § 1 na 30 lat określa termin przedawnienia zbrodni zabójstwa. Nie jest też nowym zjawiskiem zmiana prawa w trakcie trwania stosunku prawnego. Istotne jest natomiast to, co dominuje w ważeniu argumentów stron i ustawodawcy. Argumentację w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych zawiera zaś uzasadnienie ww wyroku TK z 12 maja 2016r. Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww regulacja była wręcz konieczna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku - zresztą z niezasadnym wykorzystywaniem przez strony kwestii braku (zarchiwizowanej) dokumentacji mającej podlegać merytorycznej ocenie. W okresie, w jakim było prowadzone kontrolowane w ramach nadzoru postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu centralnym maksymalny okres przechowywania wynosił 15 lat (§ 10 ust. 1 lit a rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Stąd powoływanie się przez stronę skarżącą na brak odnalezienia dokumentów potwierdzających "publikację" ww orzeczenia – w świetle ww przepisów nie znajduje uzasadnienia. Trzeba też podkreślić, że wg ministra dokumentem, który pośrednio wskazuje na doręczenie orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] grudnia 1954 r. stronom postępowania, jest orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1959 r. znak [...] o wykonaniu aktu nadania, w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa. Wynika z niego, że S. S. został zwolniony z uregulowania na rzecz Skarbu Państwa należności za przyznaną mu działkę (o pow. 7,97 ha), położoną w miejscowości [...] z powołaniem na art. 7 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339), który stanowił, że na poczet należności za gospodarstwo (działkę) lub mienie nierolnicze, nabyte w myśl przepisów, wymienionych w art. 5 ust. 1, przez byłego właściciela lub współwłaściciela nieruchomości, przyjętej na własność Państwa, zalicza się odpowiednio wartość tej ostatniej nieruchomości. Na poczet należności za przyznane S. S. grunty we wsi [...], zaliczona została wartość nieruchomości pozostawionej przez niego we wsi [...]. Z powyższego wynika, iż S. S. wiedział o przejęciu na własność Państwa mienia we wsi [...], świadczą o tym także inne przywołane przez ministra dokumenty. Na tym etapie sprawy bez wpływu na jej wynik i przez to bezprzedmiotowe są też zarzuty skargi wskazujące na przewlekłość postępowania czyli na procedowanie organu ponad 20 lat. Kwestie zarzutów co do przewlekłości postępowania czy bezczynności organu Sąd rozpoznaje w innym trybie (art. 53 § 2 b ppsa). Ponadto po zakończeniu postępowania decyzją skarga w tym zakresie podlega odrzuceniu (vide uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79). Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.