II SA/Gd 373/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Gdańsku z dnia 31 marca 2025 r., nr G.RUT.477.10.2024.MN przedmiocie kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej albo systemy kanalizacji zbiorczej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Gdańsku na rzecz skarżącej C. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w G. kwotę 2028 zł (dwa tysiące dwadzieścia osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. C. Sp. z o.o. S.K.A. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 10 grudnia 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Dyrektor", "organ I instancji"), wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia skarżącej Spółce za okres I kwartału 2024 r. administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast z terenu południowej oraz północnej części [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W toku postępowania ustalono, że skarżąca Spółka posiadała pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie wylotem "A" wód opadowych z południowej części ul. K. do S. oraz na wprowadzanie wylotem "B" wód opadowych północnej części ul. K., ul. N., C., osiedla B. - obręb ul. L., wraz z pasem drogowym do S., udzielone decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z 29 listopada 2013 r., które wygasło 28 listopada 2023 r. Z wnioskiem o kolejny okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, Spółka wystąpiła 30 października 2023 r. Postanowieniem z 28 listopada 2023 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższym zakresie. W ocenie organu złożony w dniu 30 października 2023 r. wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego został złożony z uchybieniem terminu wskazanego w art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, albowiem został wniesiony na 33 dni przed upływem okresu, na który pozwolenie wodne zostało wydane. W toku prowadzonego postępowania strona poinformowała, że 17 grudnia 2024 r. wystąpiła organu I instancji z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Do 17 stycznia 2025 r. kolejne pozwolenie wodnoprawne nie zostało wydane. W związku z powyższym Dyrektor, działając na podstawie art. 472aa ust 1 pkt 2, ust. 2 i 3 pkt 3 Prawa wodnego, decyzją z 17 stycznia 2025 r., wymierzył skarżącej Spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 5.265 zł za odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast z terenu południowej oraz północnej części [...], bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, za okres I kwartału 2024 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że Spółka, wnosząc o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego po upływie ważności dotychczasowego pozwolenia, nie dochowała należytej staranności i w związku z tym w okresie I kwartału 2024 r. korzystała z powołanej usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co wiąże się z obowiązkiem poniesienia administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu z terenu południowej oraz północnej części [...] w G. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Dyrektor RZGW", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 31 marca 2025 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Dyrektor RZGW wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w zaistniałych okolicznościach sprawy, organ I instancji zasadnie nałożył na Spółkę obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ odwoławczy wskazał, że poza sporem jest fakt, że pozwolenie wodnoprawne udzielone Spółce decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z 29 listopada 2013 r. obowiązywało do 28 listopada 2023 r. Złożony natomiast 30 października 2023 r. wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego został wniesiony z uchybieniem terminu wskazanego w art. 414 ust. 2 Prawa wodnego. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że administracyjna kara pieniężna wymierzana na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne ma charakter sankcyjny, przy czym – zgodnie z art. 472c ust. 3 Prawa wodnego - w zakresie nieuregulowanym w Prawie wodnym do postępowań w przedmiocie administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 189b k.p.a. przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego ha osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Organ zauważył jednocześnie, że w przepisach ustawy Prawo wodne, nie unormowano odstąpienia od nałożenia kary, tym samym rozważyć należy możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Zdaniem organu II drugiej instancji, w niniejszej sprawie nie można zastosować przesłanek wskazanych w art. 189d k.p.a. (tzw. dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej) ze względu na to, że wysokość kary została ściśle określona w art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego, jako 500 % opłaty zmiennej bez możliwości jej podwyższania lub obniżania. Administracyjne kary pieniężne za zachowania naruszające przepisy Prawa wodnego, których wysokość została bezwzględnie oznaczona przez ustawodawcę, nie pozostawiają organowi luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary. Dyrektywy wymiaru kary nie mają zastosowania w przypadku kar bezwzględnie oznaczonych, a taką karą jest kara, o której mowa w art. 472aa ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego. W ocenie organu odwoławczego z uwagi, że w niniejszej sprawie do naruszenia prawa nie doszło wskutek działania siły wyższej, nie ma zastosowania także przepis art. 189e k.p.a. Odnosząc się do kwestii zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., Dyrektor RZGW zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie organ I instancji rozważył zaistnienie podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nie znajdując podstaw do jego zastosowania. Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o kolejny okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego Spółka wystąpiła w dniu 30 października 2023 r. (poprzednie pozwolenie wodnoprawe obowiązywało do 28 listopada 2023 r.) Z uwagi na fakt, że wniosek został złożony zbyt późno, nie został spełniony warunek wstępny art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, uniemożliwiając tym samym rozpoczęcie postępowania (wszczęcie). Zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na które było wydane. Oznacza to, że jeżeli pozwolenie wodnoprawne wygasło, a zakład nie uzyskał nowego pozwolenia wodnoprawnego, to nawet w sytuacji wystąpienia ze stosownym wnioskiem, do czasu uzyskania przez nową decyzję przymiotu ostateczności, zakład działa bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym podmiot narusza zakaz działania polegającego na korzystaniu z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z treści art. 389 pkt 1 Prawa wodnego. Zdaniem organu II instancji, wnioskodawca we własnym interesie powinien wystąpić z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego w tożsamym zakresie jak posiadane dotychczas pozwolenie z wyprzedzeniem czasowym wraz z zachowaniem wszelkich wymogów zarówno formalnych, jak i materialnoprawnych tak, aby było możliwe uzyskanie kolejnego, nowego pozwolenia przed wygaśnięciem poprzedniego pozwolenia, tym samym zachowaniu ciągłości, legalności działania zakładu w zakresie usług wodnych. Z akt sprawy wynika, że od 29 listopada 2023 r. Spółka korzysta z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co powoduje, że nie można uznać, że doszło do znikomego naruszenia prawa. W konsekwencji, zdaniem Dyrektora RZGW, organ I instancji prawidłowo stwierdził brak przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, że Spółka prawidłowo i terminowo regulowała należności wynikające z informacji ustalających wysokość opłat zmiennych za usługi wodne, wobec czego nie powinna być karana administracyjną karą pieniężną, organ odwoławczy wyjaśnił, że opłata za usługi wodne i administracyjna kara pieniężna stanowią dwa różne zobowiązywania pieniężne. Pierwsze dotyczy wszystkich podmiotów, które korzystają z usług wodnych, druga zaś tylko tych podmiotów, które korzystają z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego. Jeżeli pozwolenie wodnoprawne wygasło, a zakład nie uzyskał nowego pozwolenia, to nawet w sytuacji wystąpienia ze stosownym wnioskiem, do czasu uzyskania przez nową decyzję ostateczności, zakład działa bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, Wody Polskie zobligowane są do naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wobec powyższego obciążenie Spółki administracyjną karą pieniężną było uzasadnione okolicznościami sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsk skarżąca Spółka, działająca przez pełnomocnika zawodowego, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 pkt 3 Prawa wodnego poprzez jego zastosowanie i tym samym uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a w konsekwencji brak było przesłanek do utrzymania w mocy przez organ II instancji zaskarżonej decyzji. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania I instancji w całości. Podniosła także zarzut naruszenia art. 136 § 1 i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, a więc niewyjaśnienie czy skarżąca faktycznie korzysta z usługi wodnej, która wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, co doprowadziło do uznania, że nałożenie administracyjnej kary pieniężnej było zasadne, a w konsekwencji przyjęcie za słuszną argumentację organu I instancji i utrzymanie w mocy jego decyzji. Dodatkowo wskazano na naruszenie art. 136 § 1 i art. 84 w zw. z art. art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu zgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i tym samym załatwienia sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia czy skarżąca korzysta z wód w sposób wskazany przez organ I instancji, a w ślad za nim w sposób przyjęty przez organ II instancji, podczas gdy ustalenie tych okoliczności wymaga wiadomości specjalnych. Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo wniosła o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: pisma z 24 kwietnia 2025 r. Urzędu Miejskiego w Gdańsku - na wykazanie okoliczności, że sieć kanalizacji deszczowej odprowadzająca wody opadowe z terenu południowej oraz północnej części [...] oraz własność wylotów zlokalizowanych w G. na dz. Nr [...] Gmina Miasta G. przejęła w 2016 r. oraz, że Gmina Miasta G., jako właściciel przedmiotowej sieci, odprowadza wody opadowe obejmujące zlewnię tych wylotów; decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 28 stycznia 2025 r. wraz z postanowieniem z 5 lutego 2025 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki - na wykazanie okoliczności, że organ ten udzielił Gminie Miasta Gdańsk pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne polegające na odprowadzeniu wód opadowych lub roztopowych istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej A na dz. Nr [...] obręb [...] oraz B na dz. Nr [...] obręb [...] do potoku S., na dz. Nr [...] obręb [...], a więc na odprowadzenie ww. wód z terenów w obrębie ul. K., N. oraz L. ujętych uprzednio w system kanalizacji deszczowej; decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 29 listopada 2013 r. - na wykazanie okoliczności wydania przez ten organ decyzji na rzecz skarżącej Spółki w zakresie udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wylotów A i B do S. oraz na wprowadzanie wylotem B wód opadowych z północnej części ul. [...] wraz z pasem drogowym do S. oraz wylotem A wód opadowych z południowej części ul. K. do S., udzielenia pozwolenia na wyprowadzanie wód opadowych do 28 listopada 2023 r.; protokołu odbioru końcowego włączenia do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej z 1 czerwca 2016 r. oraz protokołu odbioru końcowego przyłącza kanalizacji sanitarnej - na wykazanie okoliczności włączenia do miejskiej sieci kanalizacji, w tym deszczowej budynku usługowego – [...]" i budynku hotelu zlokalizowanych w rejonie ul. K. i ul. N. w G., włączenia w/w budynków do miejskiej sieci zgodnie z zatwierdzoną i uzgodnioną dokumentacją techniczną; uproszczonego wypisu z rejestru gruntów sporządzonego 28 stycznia 2025 r. - na wykazanie okoliczności, że działki na których zlokalizowane są wyloty A i B i fragment gruntu pod wodami potoku S. tj. działka nr [...]-[...] stanowią własność Gminy Miasta G.; że urządzenia, w tym wyloty A i B do S. zlokalizowane na tych działkach, a więc urządzenia za pośrednictwem których odprowadzane są wody opadowe z terenów zlokalizowanych przy ul. [...], w tym z terenów [...]", stanowią własność Gminy Miasta G.; aneksu nr 1 do umowy z 22 lipca 2013 r. - na wykazanie okoliczności zawarcia m. in. przez skarżącą umowy z Gminą Miasta G., której przedmiotem było wykonanie przez skarżącą infrastruktury drogowej towarzyszącej inwestycji niedrogowej obejmującej budowę m.in. obiektu handlowo-usługowego, w tym hotelu, w tym zakresu tej inwestycji drogowej obejmującego m.in. budowę drogi ul. N. ze skrzyżowaniem wraz z niezbędną infrastrukturą, przebudowę drogi ul. K. wraz z infrastrukturą techniczną, przebudowę skrzyżowania [....] oraz budowę i przebudowę infrastruktury towarzyszącej - wyposażenia technicznego (oświetlenie, odwodnienie), przejęcie realizowanej Inwestycji drogowej, w tym wszelkich sieci technicznych, w tym systemu kanalizacji deszczowej przez Gminę Miasta G. na własność; wyciągu z umowy z 1 lipca 2014 r. – na wykazanie okoliczności zawarcia m.in. przez skarżącą z Gminą Miasta G. umowy z 17 grudnia 2013 r., której przedmiotem było wykonanie przez skarżącą inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie odcinka drogi publicznej ul. K. wraz ze skrzyżowaniem z ulicą K., na którą składała się m.in. przebudowa kanalizacji deszczowej. W piśmie procesowym z 14 maja 2025 r. Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodów z pisma z 13 maja 2025 r. wraz załącznikiem - rysunkiem obejmującym teren zlewni oraz załącznikiem nr 2.0 do operatu wodnoprawnego przygotowanego na zlecenie strony (oznaczenie powierzchni zlewni) na wykazanie faktu, że tereny powierzchni zlewni wód opadowych odprowadzanych przez wylot A i B do potoku S. pokrywają się, co potwierdza, że skarżąca nie jest odpowiedzialna za odprowadzanie wód opadowych z terenów wskazanych w kwestionowanych decyzjach, a zatem nie musi posiadać pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych za pośrednictwem wskazanych urządzeń wodnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: oświadczeń podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składanych przez Skarżącą w latach 2018 - 2024; pisma Skarżącej z 18 lutego 2025 r. w sprawie uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; odpowiedzi skarżącej z 27 stycznia 2025 r. na wezwanie do usunięcia braków formalnych; tabeli - zestawienia wpłat dokonanych przez skarżącą (opłata zmienna) – na okoliczność korzystania z usług wodnych przez skarżącą w latach 2018 - 2024. W piśmie procesowym z 26 sierpnia 2025 r. skarżąca Spółka wniosła z kolei o przeprowadzenie dowodów z pisma z 6 sierpnia 2025 r. wraz z załącznikami na okoliczność dokonania przez stronę korekty oświadczeń podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne za I i II kwartał 2024 r. w związku z ustaleniem braku korzystania z usług wodnych we wskazanym okresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w powyższym trybie i zakreślonych powyżej granicach Sąd stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 31 marca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 17 stycznia 2025 r. wymierzającą skarżącej Spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 5.265 zł za odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast z terenu południowej oraz północnej części [...] wraz z pasem drogowym do S. wylotem A na dz. nr [...], obręb [...] oraz wylotem B na dz. Nr [...] obręb [...] w G., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, za okres I kwartału 2024 r. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.; dalej jako: "Prawo wodne"), która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Zgodnie z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. W myśl art. 35 ww. ustawy usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód (ust. 1). Usługi wodne obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (ust. 3 pkt 7). Z art. 472aa Prawa wodnego wynika natomiast, że administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej (ust. 1 pkt 2). Wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5.000 zł do 1.000.000 zł, z wyjątkiem odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód (ust. 3 pkt 3). Nie ulega wątpliwości, że jednym z zadań organu prowadzącego postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej albo systemy kanalizacji zbiorczej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy podmiotu, który dokonał takiego bezprawnego odprowadzenia. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że podmiotem odprowadzającym wody opadowe bez pozwolenia wodnoprawnego jest skarżąca Spółka. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiała okoliczność, że skarżąca była adresatem pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Prezydenta Miasta Gdańska 29 listopada 2013 r., które wygasło 28 listopada 2023 r. Wniosek o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego strona złożyła natomiast dopiero 17 grudnia 2024 r. W okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego i po upływie okresu jego obowiązywania Spółka składała oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Na podstawie dokonanego 15 lipca 2024 r. zgłoszenia organ I instancji naliczył Spółce opłatę zmienną za I kwartał 2024 r. W rezultacie uznano, że Spółka w I kwartale 2024 r. odprowadzała wody opadowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej bez pozwolenia wodnoprawnego. W skardze Spółka podniosła, że pracownik Spółki składając oświadczenie w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej, działał pod wpływem błędu. Pracownik nie miał wiedzy technicznej pozwalającej stwierdzić, czy Spółka nadal korzysta z wód w zakresie, o którym mowa w decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 29 listopada 2013 r. Skarżąca wyjaśniła jednocześnie, że decyzja Prezydenta Miasta Gdańska wydana była w związku z przeprowadzaniem szeregu inwestycji drogowych i niedrogowych w związku z budową m. in. G". Budowa ta wiązała się bezpośrednio z koniecznością podjęcia szeregu prac budowlanych związanych z budową nowych dróg publicznych oraz przebudową już istniejących, a tym samym również sieci znajdujących się w biegu tych dróg. Po zakończeniu przedmiotowych inwestycji i przekazaniu pasów drogowych wraz z infrastrukturą odpowiedniemu zarządcy dróg doszło do zmian w sposobie korzystania z wód opadowych przez Skarżącą. Spółka podniosła też, że decyzją z 28 stycznia 2025 r. organ I instancji udzielił Gminie Miasta Gdańska pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usługi wodnej polegającej na odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast wylotami A i B do S. Skarżąca stwierdziła również, że obszar przyjęty przez organ I instancji obejmuje w przeważającej części tereny, do których nie posiada ona tytułu prawnego. Należą one do wspólnoty mieszankowej osiedla [...] i skarżąca nie ma możliwości odprowadzania z nich wód. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w skardze i dalszych pismach złożono wniosek o przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z przedłożonych dokumentów (pkt 2 wniosków skargi). Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przedłożone dowody mają wskazywać, że to nie Skarżąca realizowała usługi wodne, wobec czego to nie na niej ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., II GSK 737/20, Lex nr 3096316). Okoliczności podniesione w skardze, których dotyczyć mają wskazane w niej dowody z dokumentów nie zostały podniesione w toku postępowania o ustalenia administracyjnej kary pieniężnej. Z uwagi na to, że uwzględnienie wniosku o przeprowadzenia wnioskowanych dowodów prowadziłoby do dokonywania przez Sąd ustaleń faktycznych, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu sądowym, wniosek ten nie mógł być uwzględniony. Należy też zwrócić uwagę, że w odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW przyznał, że Gminie Miasta Gdańska w 2025 r. udzielono pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne - odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej A na działce nr [...] obręb [...] oraz B na działce nr [...] obręb [...].do potoku S., na działce nr [...] obręb [...], jednak zdaniem organu fakt ten pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem przedmiot postępowania dotyczy korzystania z usług wodnych za I kwartał 2024 r. bez wymaganego zezwolenia wodnoprawnego. Organ nie ustosunkował się jednocześnie w żaden sposób do podnoszonej przez skarżącą Spółkę okoliczności, że Gmina Miasta Gdańsk od 2016 r. odprowadza wody opadowe z terenów w obrębie [...] do potoku S. za pośrednictwem wylotu A i B, a nadto nie odniósł się (nie zaprzeczył) do zarzutu błędnego uznania skarżącej Spółki za podmiot odpowiedzialny za odprowadzanie wód z terenu osiedla [...]. Zdaniem Sądu, w każdym postępowaniu administracyjnym prowadzącym do ukarania określonego podmiotu, szczególnej wagi nabiera obowiązek z urzędu lub na wniosek stron podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązek postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji przed nałożeniem kary administracyjnej musi szczególnie starannie zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (77 § 1 k.p.a.), a następnie dokonać rozstrzygnięcia na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu organ nie poczynił wystarczających ustaleń, kto w niniejszej sprawie jest podmiotem odprowadzającym wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, a także na którym podmiocie ciąży obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego na ich odprowadzanie. Skoro nałożona kara jest sankcją za niewypełnienie ustawowego obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, to zadaniem organu jest ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy podmiot, na który ma być nałożona kara, jest podmiotem korzystającym z wód w postaci usługi wodnej i który pozwoleniem takim powinien dysponować. Kwestia ta nie została wyjaśniona w zaskarżonej decyzji mimo, że ma istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy. Powyższa kwestia nabrała swej aktualności w świetle treści skargi i odpowiedzi na skargę. Co prawda sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem decyzji administracyjnej orzeka na podstawie akt sprawy i w jej czasowych granicach wyznaczonych wszczęciem postępowania i wydaniem zaskarżonej decyzji, to jednakże nie można tracić z pola widzenia podnoszonych w skardze okoliczności - którym organ nie zaprzecza, a istniejących (jak twierdzi skarżąca Spółka) w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, które należało przenalizować przed wydaniem zaskarżonego w sprawie rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, Organ nie mógł poprzestać jedynie na stwierdzeniu, że w latach 2018 – 2023 Spółka składała oświadczenia niezbędne do naliczania opłaty zmiennej za usługi wodne oraz na bieżąco regulowała wszelkie opłaty za usługi wodne, a następnie – po wygaśnięciu zezwolenia wodnoprawnego z 2013 r. - złożyła wniosek o wydanie kolejnego zezwolenia. Zdaniem Sądu stanowisko organu o konieczności orzeczenia kary wobec Spółki z uwagi na to, że to właśnie ten podmiot deklarował i uiszczał opłatę zmienną jest argumentem niewystarczającym z uwagi na opisane wyżej zastrzeżenia, co do obowiązku uzyskania przez Spółkę pozwolenia wodnoprawnego na okres, za który została ukarana. Sam fakt pozostawania określonego podmiotu w być może błędnym przekonaniu, że zobowiązany jest do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, nie zwalnia organów administracji od weryfikacji tej okoliczności z urzędu, w sytuacji zamiaru nałożenia na taki podmiot sankcji administracyjnej. Niewątpliwe uzasadnione są zastrzeżenia organów dotyczące dotychczasowego postępowania profesjonalnego uczestnika obrotu gospodarczego, sugerujące podleganiu skarżącej Spółki pod wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, jednakże na tle niekwestionowanej przez organ okoliczności udzielenia pozwolenia wodnoprawnego Gminie Miasta Gdańsk budzi wymagające wyjaśnienia wątpliwości w zakresie adresata zaskarżonej decyzji. Podobnie istotne znaczenie może mieć dla rozstrzygnięcia podnoszona przez Spółkę okoliczność odprowadzania wód przez wspólnotę mieszkaniową. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie przesądza na obecnym jej etapie zasadności materialnoprawnych zarzutów skargi i w konsekwencji tego do kogo i czy powinna zostać skierowana ewentualna decyzja, o której mowa w art. 472aaa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Ten obowiązek w świetle okoliczności niniejszej sprawy spoczywa bowiem na Dyrektorze Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego, którego uwzględniająca omawiane okoliczności decyzja, może być dopiero przedmiotem ewentualnej przyszłej kontroli sądowej. Nie może jednak być tak, że organ administracji pomija przy rozstrzyganiu ocenę znaczenia wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych dla innego podmiotu niż podmiot ukarany. Mając powyższe na względzie przyjąć należy, że organ administracji naruszył wskazane wyżej przepisy k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor RZGW ustali w sposób niewątpliwy, kto w niniejszej sprawie jest podmiotem korzystającym z wód i na kim ciążył obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego. Ustalenie w sposób bezsporny wszystkich okoliczności stanu faktycznego będzie wymagało zapewnienia stronie możliwości wykorzystania przysługujących jej praw procesowych (art. 10 § 1 k.p.a.), w tym możliwości przedstawienia dowodów na poparcie zgłaszanych twierdzeń. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis (211 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (1800 zł). Sprawę na wniosek skarżącej Spółki rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym z uwagi na brak żądania organu administracji przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).