III OSK 1560/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 381/25 odrzucającego skargę A.C. na akt Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 listopada 2024 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 29 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A.C. (dalej: skarżąca) na akt Prezesa Rady Ministrów z 22 listopada 2024 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 22 listopada 2024 r. zatytułowanym "Akt odwołania" Prezes Rady Ministrów, powołując się na [...] w związku z [...] ustawy [...], w związku z wnioskiem Ministra Finansów z 7 listopada 2024 r., odwołał skarżącą ze stanowiska [...]. Skarżąca wniosła skargę na powyższy akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarga na tego rodzaju akt nie jest dopuszczalna, bowiem nie stanowi decyzji administracyjnej, nie jest również innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Akt odwołania ze stanowiska kierowniczego w administracji państwowej osoby powołanej na to stanowisko, nie jest decyzją administracyjną i na ten akt nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego Odwołanie ze stanowiska dotyczy sfery organizacji służby i jest elementem stosunku wynikającego z podległości organizacyjnej pomiędzy organem administracji publicznej, a osoba zatrudnioną. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 58 § 1 pkt 1 i 6 oraz § 3 p.p.s.a. przez ich zastosowanie. Po drugie, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Po trzecie, art. 5 pkt 1 p.p.s.a. przez jego zastosowanie. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) przez niezastosowanie i odebranie skarżącej prawa do sądu. Po drugie, [...] przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Po drugie, pkt [...] załącznika "Organy podległe Ministrowi Finansów lub przez niego nadzorowane" do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2023 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Finansów (Dz.U. z 2023 r. poz. 2710). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi oraz wydanie wyroku uwzględniającego skargę, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W przypadku skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, wniosek strony wnoszącej skargę kasacyjną o jej rozpoznanie na rozprawie, wyrażony zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a., odmiennie niż w przypadku skargi kasacyjnej od wyroku, nie ma wiążącego charakteru. Skarga kasacyjna na takie postanowienie może być - stosownie do przyjętej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku potrzeby skierowania sprawy na rozprawę - rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, zgodnie z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził szczególnych przesłanek, które przemawiałby za rozpoznaniem sprawy na rozprawie, w związku z tym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Na tego rodzaju okoliczności nie wskazuje też autor skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, przy czym podkreślenia wymaga, że nie może nastąpić jednocześnie błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie danego przepisu. Ponadto błędnie został sformułowany wniosek procesowy skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi, ponieważ tego rodzaju rozstrzygnięcie oznaczałoby rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny z pominięciem wojewódzkiego sądu administracyjnego, co jest niedopuszczalne zarówno w kontekście gwarantowanej konstytucyjnie zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego, jak i związaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma zarzut podnoszący naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który dotyczy charakteru prawnego zaskarżonego aktu i dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedmiotowy akt nie jest decyzją ani postanowieniem, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. Rozstrzygnięcia zatem wymaga, czy akt ten stanowi akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie, a więc akt lub czynność, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że kategoria tego rodzaju aktów lub czynności charakteryzuje się następującymi cechami. Po pierwsze, nie są to decyzje ani postanowienia. Po drugie, mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi. Po trzecie, są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego. Po czwarte, mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy). Po piąte, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz po szóste, podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 14/13). Tych warunków przedmiotowy akt nie spełnia. Nie jest to bowiem decyzja ani postanowienie, lecz jest to akt skierowany do podmiotu podporządkowanego organizacyjnie Prezesowi Rady Ministrów. Jest to akt indywidualny, ale nie mający charakteru publicznoprawnego. Prezes Rady Ministrów powołuje i odwołuje [...], co wynika wprost z [...] ustawy [...]. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 5 kwietnia 2017 r. II OZ 299/17, formy działania administracji publicznej kwalifikuje się, przyjmując jako fundamentum divisionis adresata działań administracji publicznej, na podejmowane w sferze wewnętrznej oraz sferze zewnętrznej. Podział ten znalazł odzwierciedlenie w konstrukcji źródeł prawa przyjętej w art. 93 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji RP, uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (art. 93 ust. 3 Konstytucji RP). W art. 93 Konstytucji RP ustawodawca nie posługuje się pojęciem zależności organizacyjnej, który to termin charakterystyczny jest dla stosunków hierarchicznego podporządkowania w znaczeniu przyjętym w prawie administracyjnym, używa jednak określenia "organizacyjnej podległości". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zwraca się uwagę na konieczność szerokiego interpretowania tego pojęcia, a podległość organizacyjną definiuje się jako więź ustrojowo-prawną, w której podmioty organizacyjnie nadrzędne mogą ingerować w przedmiotowo i konstytucyjnie określonym zakresie w działalność podmiotów podporządkowanych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 141). Relacja nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej stanowi przesłankę przedstawionej w doktrynie koncepcji bezwzględnej niedopuszczalności drogi sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w układzie przedmiotowym wynikającej z wyłączenia właściwości sądów administracyjnych na podstawie art. 5 pkt 1 p.p.s.a. (P. Razowski, Niedopuszczalność drogi sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2015 r., str. 174). Zgodnie z art. 5 pkt 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej. Przepis art. 5 pkt 1 p.p.s.a. stanowi podstawę wyłączenia dopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym w sferze wewnętrznego działania administracji publicznej z uwagi na zachodzące między organami administracji publicznej zależności organizacyjne. Szczególny charakter prawny aktów podejmowanych w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej uzasadnia ograniczenie prawa do sądu na podstawie art. 5 pkt 1 p.p.s.a. Prawo do sądu nie obejmuje bowiem sporów, w które nie jest zaangażowany chociaż jeden podmiot prawa prywatnego, a taki właśnie charakter wykazują w szczególności spory zachodzące wewnątrz aparatu administracyjnego, a więc m.in. sprawy ze stosunków nadrzędności i podległości organizacyjnej między organami administracji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK ZU 1998 r., Nr 4, poz. 50). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe oznacza, że przedmiotowy akt nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe. Uprawnienie do powoływania i odwoływania [...] powierzone zostało bowiem Prezesowi Rady Ministrów, działającemu na wniosek ministra właściwego do spraw finansów publicznych po zasięgnięciu opinii ministra - członka Rady Ministrów właściwego do spraw koordynowania działalności służb specjalnych, jeżeli został wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów. Ponadto stosownie do [...], [...] składa oświadczenia majątkowe Prezesowi Rady Ministrów, a Prezes Rady Ministrów ustala wynagrodzenie zasadnicze [...]. [...] wykonuje swoje zadania w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych przy pomocy komórki organizacyjnej wyodrębnionej w tym urzędzie w celu zapewnienia prawidłowej realizacji jego zadań [...]). Minister właściwy do spraw finansów publicznych zapewnia siedzibę, obsługę prawną i organizacyjno-techniczną [...], a także ponosi wydatki finansowane z budżetu państwa związane z jego funkcjonowaniem i wypłatą wynagrodzenia [...]). Dodatkowo [...] przedstawia Prezesowi Rady Ministrów, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw finansów publicznych, roczne sprawozdanie ze swojej działalności w terminie 3 miesięcy od zakończenia roku, za który jest składane sprawozdanie [...]). O podległości organizacyjnej [...] przesądza ponadto załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Finansów. Powyższej oceny nie podważa akcentowana w skardze kasacyjnej okoliczność niezależności [...], wynikającej z konieczności realizacji standardów międzynarodowych odnoszących się do tego rodzaju organu. Naczelny Sąd Administracyjny w żadnej mierze nie podważa ustrojowo określonej niezależności tego organu informacji finansowej. Zależność między Prezesem Rady Ministrów i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych jako naczelnym organem informacji finansowej, a [...] nie ma oczywiście charakteru zależności służbowej, lecz podległości organizacyjnej, którą, jak już wyżej wskazano, należy interpretować szeroko. Najdalej idącym przejawem tej zależności organizacyjnej jest możliwość odwołania [...] na podstawie [...]. Powyższe oznacza, że zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczy to także zarzutów najdalej idących, obejmujących naruszenie przysługującemu skarżącej prawa do sądu z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Prawo do sądu nie ma charakteru absolutnego i może być ograniczane między innymi przez zakreślenie granic kognicji sądów administracyjnych. Przedmiotowy akt nie podlega kontroli sądów administracyjnych, ponieważ nie jest aktem lub czynnością, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co wynika także z art. 5 pkt 1 p.p.s.a. i o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania na rzecz organu w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi.