I OSK 2025/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 366/24 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2024 r. nr SKO.PS.4040.250.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 9 lutego 2024 r. nr PCŚ-XI.423.1074.2024.225121, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz A.P. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 366/24, oddalił skargę A.P., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 4 kwietnia 2024 r., nr SKO.PS.4040.250.2024, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W dniu 31 stycznia 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Prezydent Miasta Poznania, zwany dalej "organem pierwszej instancji", decyzją z dnia 9 lutego 2024 r. na podstawie art. 2, art. 3, art. 17, art. 20, art. 24, art. 26 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r." i art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429) odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że od dnia 1 stycznia 2024 r. zmieniły się przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i obecnie świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom sprawującym opiekę nad osobami do 18 roku życia, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Organ analizując przepisy intertemporalne nie znalazł również możliwości zastosowania w sprawie przepisów uprzednio obowiązujących. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniu wspierającym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż przepisy te uniemożliwiają przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. po dniu wejścia w życie ww. ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nakazuje przyjąć, iż wszystkie przypadki, w których istnieje możliwość "utworzenia" prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie przed końcem 2023 roku, mogą zostać skutecznie zakończone na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 4 kwietnia 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przychylono się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo Kolegium uznało, że mając na uwadze treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujących od dnia 1 stycznia 2024 r. postępowanie w sprawie należało uznać za bezprzedmiotowe. Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że na gruncie art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym przyjmować należy, że możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem art. 24 ust. 2 i ust. 2a u.ś.r., czyli ze wsteczną datą początkową, zachodziłoby wtedy, gdyby spełnione byłyby przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r. na dzień złożenia wniosku, ale tylko w sytuacji, gdy wniosek zostałby złożony także do dnia 31 grudnia 2023 r. W konsekwencji na gruncie art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym przyjmować należy, że o możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przesądza, stosownie do art. 24 ust. 2 z uwzględnieniem ust. 2a u.ś.r., spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. na dzień złożenia wniosku, gdy wniosek został złożony do dnia 31 grudnia 2023 r., bo świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, gdy złożony został wniosek o jego przyznanie. Przepis art. 24 i jego kolejne ustępy u.ś.r. odnosi się do ustalania okresów zasiłkowych, czyli jednego z elementów ustalania prawa do świadczenia, a nie samego uprawnienia co do jego istoty. Ustawodawca przyjął w tym przepisie, że co do zasady prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy i począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (ust. 1 i 2), natomiast istota przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. sprowadza się do tego, że na zasadzie wyjątku od powyższych zasad ustawodawca wprowadził możliwość ustalenia okresu początkowego przyznania prawa do świadczenia z datą wsteczną. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że przed datą 31 grudnia 2023 r. Skarżąca nie nabyła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w rozumieniu u.ś.r., wobec braku złożenia wniosku o ustalenie tego prawa. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, w świetle art. 63 ust. 1 u.ś.w., brak było podstaw do procedowania w niniejszej sprawie na podstawie przepisów u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniosła A.P.. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jest: art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym w związku z art. 24 ust. 2a u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepisy te uniemożliwiają prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nakazuje przyjąć, iż możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. nie tylko w odniesieniu do spraw, w których postępowanie wszczęto przed tą datą ale również w odniesieniu do spraw, w których postępowanie wszczęto po tej dacie, ale w których możliwe jest retroaktywne przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zachowania terminu określonego art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, to jest: art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja naruszała 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowym postępowaniu zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w związku ze zmianą stanu prawnego, mimo że przepisy ustawy o świadczeniu wspierającym dopuszczają możliwość prowadzenia postępowania na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Skarżąca kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty z obu podstaw kasacyjnych, ale nie zakwestionowano ustaleń stanu faktycznego uznając, że jest on prawidłowy, a przedmiotem sporu jest wykładnia przepisu art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniu wspierającym w związku z art. 24 ust. 2a u.ś.r. Dokonując interpretacji art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym zasadniczo należy przyjąć, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed dniem 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie nowego brzmienia art. 17 ustawy) organ rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązany jest ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W przypadku spełnienia przez wnioskodawcę tych przesłanek organ winien wydać decyzję, biorąc za podstawę przepisy ustawy dotychczas obowiązujące. W razie zaś ustalenia, że przesłanki te nie są spełnione, art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym nie znajdzie zastosowania, a tym samym organ winien rozpatrzyć wniosek na gruncie przepisów obowiązujących w dniu orzekania, tj. uwzględniając nowe brzmienie art. 17 ustawy. Należy jednak też dostrzec, że przepisy ustawy o świadczeniu wspierającym nie określają co oznacza zwrot "prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r.". Dokonanie wykładni w tym zakresie wymaga zatem odwołania się do art. 24 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym, z zastrzeżeniem wynikającym z ust. 2a tego artykułu, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Dla powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego decydująca zatem jest data wystąpienia z wnioskiem o to świadczenie. W niniejszej sprawie wniosek o świadczenie pielęgnacyjne został złożony w dniu 31 stycznia 2024 r., a więc już po wprowadzonej nowelizacji art. 17 u.ś.r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym na gruncie art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym przyjmować należy, że o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesądza, stosownie do treści art. 24 ust. 2, 2a i 4 tej ustawy, nie tylko spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy na dzień złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, gdy wniosek został złożony do dnia 31 grudnia 2023 r., ale również spełnienie tych przesłanek do dnia 31 grudnia 2023 r., jeżeli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia został złożony po dniu 31 grudnia 2023 r., jednakże z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy i w sytuacji, gdy wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności został złożony do dnia 31 grudnia 2023 r., a ustalony stopień niepełnosprawności również datowany jest na dzień przypadający do dnia 31 grudnia 2023 r. (por. np.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 493/24; wyrok WSA w Opolu z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Op 730/24; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 1523/24; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 350/25; wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 152/25 wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy, który to nie uległ zmianie na skutek wskazanej nowelizacji i którego treść była taka sama przed dniem 1 stycznia 2024 r. jak i obecnie, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Przepis ten przewiduje zatem możliwość wstecznego przyznanie prawa do takiego świadczenia tj. od miesiąca wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności. W wyroku z dnia 11 maja 2023 r., sygn.. akt I OSK 1080/22, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniu wspierającym stanowi normę prawa materialnego, który w ujęciu czasowym wyznacza zakres materialnego prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności. Jest to jednak także norma procesowa regulująca zależności pomiędzy postępowaniem w sprawie ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności a postępowaniem w sprawie przyznania świadczenia rodzinnego. W procesowym kontekście należy odczytywać zawarte w tym przepisie sformułowanie odnoszące się do wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, od którego złożenia ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Stosowanie art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym należy zatem rozciągnąć również na sytuacje, w których wprawdzie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony po dniu 31 grudnia 2023 r., jednakże wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności został złożony do dnia 31 grudnia 2023 r., a następnie wydane orzeczenie o niepełnosprawności potwierdzało powstanie przed dniem 1 stycznia 2024 r. znacznego stopnia niepełnosprawności, względnie niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec tak sformułowanych przez ustawodawcę przepisów przejściowych, uznać należy, że o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., w sytuacji spełnienia warunków z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniu wspierającym, przesądza spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. na dzień złożenia wniosku, a jeżeli wniosek został złożony od dnia 1 stycznia 2024 r., zasadniczo chodzi tu najpóźniej o dzień 31 grudnia 2023 r. W konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie w takiej sytuacji możliwe na podstawie przepisów dotychczasowych, stosowanych na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności babci skarżącej został złożony w dniu 30 listopada 2023 r., a więc przed dniem 31 grudnia 2023 r. Orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności wydano z kolei w dniu 11 stycznia 2024 r. W orzeczeniu tym potwierdzono, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 30 listopada 2023 r. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca złożyła natomiast w dniu 31 stycznia 2024 r., a więc za zachowaniem trzymiesięcznego terminu od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Jeżeli wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną zostanie złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., to wnioskodawca nabywa prawo do tego świadczenia od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej oraz to, że istota rozpoznawanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. uwzględniając skargę uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie, organ administracji uwzględni uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu wyrażone w niniejszym wyroku. W szczególności przyjmie, że niniejsza sprawa powinna być rozpatrywana przy zastosowaniu przepisów u.ś.r. dotychczasowych, to jest sprzed nowelizacji u.ś.r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2024 r.