II SA/Bk 1193/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi Miasta Białystok na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 maja 2025 r. nr B.RUT.477.28.2025 w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 grudnia 2024 r. numer BI.ZUT.477.49.2024.EH; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Miasta Białystok kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 30 grudnia 2024 r. nr BI.ZUT.477.49.2024.EH Dyrektor Zarządu Zlewni w Białymstoku PGW WP, działając na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 2 w zw. z ust. 3 pkt 3 i art. 472c w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 3 lit. c) oraz art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej: "P.w."), wymierzył Miastu Białystok administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.060,00 zł za korzystanie z wód, tj. za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (ul. Marczukowska w Białymstoku, wylot W-189) w okresie I kwartału 2024 r. Wysokość kary została określona jako 500% opłaty zmiennej ustalonej skarżącemu w formie informacji za okres I kwartału 2024 r. w kwocie 212 zł w oparciu o zadeklarowaną ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych z ww. terenu. Podmiot zobowiązany wniósł odwołanie od tej decyzji i stwierdził, że w jego ocenie brak pozwolenia wodnoprawnego w I kwartale 20024 r. można uznać za znikomą wagę naruszenia prawa, która nie wyrządziła szkód i na którą w związku z przedłużającym się postępowaniem administracyjnym dotyczącym wydania tego pozwolenia wnioskodawca nie miał wpływu. W związku z tym zasadnym jest odstąpienie od nałożenia tej kary i poprzestanie na pouczeniu. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku PGW WP decyzją z 15 kwietnia 2025 r. nr B.RUT.477.4.2025 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wstępnie zaznaczył, że istotą problemu w sprawie niniejszej jest kwestia możliwości odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej. Przechodząc do szczegółowego uzasadnienia wskazał, że strona w dniu 25 kwietnia 2024 r. przedłożyła dwa oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. Pierwsze z oświadczeń dotyczyło ilości wód opadowych odprowadzonych bez pozwolenia (282 m3), drugie - na podstawie pozwolenia BI.ZUZ.2.4210.119.2023.BW (639 m3). Złożenie dwóch odrębnych oświadczeń, w ocenie organu wskazuje, że podmiot miał świadomość o korzystaniu z usługi wodnej bez wymaganego prawem pozwolenia, a tym samym - o naruszeniu przepisów. Na podstawie tych oświadczeń organ ustalił wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne: - informacja nr 419 ZZ Białystok, OZ/I kwartał/2024 z 13 maja 2024 r. - 212 zł – bez pozwolenia, - informacja nr 377 ZZ Białystok, OZ/I kwartał/2024 z 13 maja 2024 r. - 479 zł – na podstawie pozwolenia. W dniu 31 maja 2024 r. podmiot zobowiązany dokonał terminowo zapłaty przedmiotowej opłaty zmiennej i nie kwestionował zasadności czy też wysokości ustalonej opłaty za okres I kwartału 2024 r. w trybie reklamacyjnym określonym w art. 273 ust. 1 ustawy. Następnie wskazano, że przepisy o administracyjnej karze pieniężnej wprowadzone zostały do regulacji dotyczących gospodarki wodnej ustawą o rewitalizacji rzeki Odry z 13 lipca 2023 r. i weszły w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. A zatem wszelkie działania, zdaniem organu, niezgodne z przepisami prawa, wymienione w art. 472aa ustawy, które miały miejsce po dniu 1 stycznia 2024 r., albo które wystąpiły przed tą datą i były lub są kontynuowane po dniu 1 stycznia 2024 r., wymagają zastosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej. W związku z tym w przypadku korzystania z usługi wodnej bez wymaganego prawem pozwolenia bezsprzecznie należało wszcząć postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co też organ pierwszej instancji uczynił zawiadomieniem z 21 listopada 2024 r. W trakcie prowadzonego postępowania w piśmie z 28 listopada 2024 r. strona wniosła o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej wskazując, że złożony został już wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną a wniosek był procedowany przez organ na tyle długo, że decyzja wydana w związku z tym postępowaniem stała się ostateczna dopiero w okresie I kwartału 2024 r. Odnosząc się do tego organ podniósł, że strona nie skorzystała z możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku PGW WP wydanej w dniu 27 grudnia 2023 r., znak: BI.ZUZ.2.4210.119.2023.BW udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych przedmiotowym wylotem W-189. Tym samym decyzja ta stała się ostateczna dopiero 29 stycznia 2024 r. W dalszej kolejności wskazano, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. wymaga dla odstąpienia od nałożenia kary spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie, czego organ nie kwestionuje, strona z własnej inicjatywy dopełniła ostatecznie obowiązku uzyskania właściwego pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym przyjęto, że w spawie zaniechano naruszenia prawa. Przy czym za fakt bezsprzecznie udowodniony należało uznać, że do dnia 28 stycznia 2024 r. strona nie legitymowała się pozwoleniem wodnoprawnym na usługę wodną. Ocenie należało zatem poddać przesłankę wagi naruszenia prawa. Przechodząc do tej problematyki podniesiono, że ustawodawca nie określił okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy dokonywaniu oceny czy w danej sprawie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa, czy też nie. Organ stwierdził, że wyznacznikiem stopnia ciężkości/znikomości naruszenia prawa powinno być zagrożenie celu ustawowego i dobra chronionego regulacjami nakładającymi sankcjonowany obowiązek. W ocenie organu ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego jest znaczący. Pozwolenie wodnoprawne stanowi instrument zarządzania zasobami wodnymi w celu ochrony tych zasobów przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. Zgodnie z art. 403 ust. 1 P.w., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się tak istotne kwestie z punktu widzenia ochrony środowiska, jak choćby cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. W przedmiotowej sprawie zobowiązany w przeszłości nie dysponował pozwoleniem wodnoprawnym na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w graniach administracyjnych miast w przedmiotowej lokalizacji, tym samym w sposób długotrwały i niezgodny z przepisami ustawy korzystał z przedmiotowej usługi wodnej. Wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na przedmiotową usługę wodną złożony został dopiero w piśmie z 14 kwietnia 2023 r. i obarczony był brakami formalnymi, które nie pozwoliły na wszczęcie postępowania i wymagał dokonania szeregu uzupełnień oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień przez stronę. Postępowanie zakończone zostało decyzją z 27 grudnia 2023 r., która stała się ostateczna 29 stycznia 2024 r. Organ podniósł, że w sytuacji, gdyby ten wniosek był w pełni kompletny, to sprawa mogłaby być zakończona w krótszym czasie. Ta kwestia jednak nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, a podkreślenia wymaga fakt, że strona nie skorzystała z instytucji ponaglenia. Nie ulega wątpliwości, że strona do 28 stycznia 2024 r. korzystała z przedmiotowej usługi wodnej bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, nie dochowując obowiązku wskazanego wprost w ustawie i nie ponosząc opłaty stałej, wynikającej z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit a) ustawy, czym narażono Skarb Państwa na straty finansowe. Odnosząc się do odwołania organ stwierdził, że strona polemizuje w nim ze stanowiskiem organu pierwszej instancji starając się wykazać, że ciężar naruszenia prawa był znikomy. Okoliczności wskazane w odwołaniu a dotyczące tego, że: - do 28 stycznia 2024 r. podmiot nie dysponował pozwoleniem wodnoprawnym na odprowadzanie wód opadowych wylotem W-189; - korzystanie z wód, podczas prowadzonego postępowania dotyczącego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego jak i wcześniej nie naruszało ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-8 ustawy; - korzystając z usługi wodnej w momencie braku pozwolenia wodnoprawnego nie stwierdzono wystąpienia szkodliwych skutków mających wpływ na środowisko, zasoby wodne czy osoby trzecie, a odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie wpływa tak drastycznie na środowisko jak np. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi organ ocenił jako nie budzące wątpliwości, jednakże nie stanowiące o znikomości naruszenia prawa. W konsekwencji stwierdzono, że w sprawie brak było podstaw do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Miasto Białystok zarzuciło naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez błędne (niekompletne) ustalenie stanu faktycznego i nieuwzględnienie istotnych okoliczności sprawy; - art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez nie odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej pomimo istnienia przesłanek umożliwiających taką decyzję, Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie stwierdzenie nieważności obu decyzji, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że w uchwale NSA z 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11 finalnie wyrażono pogląd, że: "w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 PrOchrŚrod, przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres", który nie może mieć zastosowania w sprawie niniejszej, gdyż strona skarżąca nie dysponowała pozwoleniem wodnoprawnym. Nadto organ wywiódł, że w listopadzie 2023 r. w Zarządzie Zlewni w Białymstoku PGW WP odbyło się spotkanie informacyjne, podczas którego przedstawiciele Miasta Białystok poinformowani zostali o wprowadzonych Ustawą odrzańską przepisach dotyczących administracyjnej kary pieniężnej, które wejdą w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. Efektem tego spotkania była doraźna próba uregulowania stanu prawnego nielegalnie wykonanych urządzeń wodnych (poprzez ich legalizację) oraz próba uzyskania pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne, które dotychczas realizowane były pomimo wygaśnięcia posiadanych uprzednio pozwoleń. W ocenie organu celem tych działań była głównie chęć uniknięcia sankcji wynikających z Ustawy odrzańskiej. Z uwagi na to, że skarżący przez długi okres lekceważył obowiązek pozyskania odpowiednich zgód wodnoprawnych organ domniemuje, że stan ten prawdopodobnie nie uległby zmianie, gdyby nie zagrożenie administracyjną karą pieniężną. W 2023 r. do Dyrektora ZZ wpłynęło łącznie 512 wniosków o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego oraz ponad 50 wniosków o legalizację, w tym 69 wniosków Miasta Białystok. W roku 2024 wpłynęło kolejnych 27 wniosków Miasta Białystok. Nadto biorąc pod uwagę, że wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego został złożony w sytuacji nie posiadania w przeszłości odpowiedniego pozwolenia w sprawie nie zachodziła także możliwość zastosowania uchwały OPS 13/98, poprzez dokonanie oceny, czy działania organu wpłynęły na przedłużające się postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego i w konsekwencji, doprowadziły do wydłużenia czasu korzystania przez skarżącego z usługi wodnej w sposób uzasadniający nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Podkreślono, że strona skarżąca notorycznie i przez długi okres czasu zaniedbywała kwestię uregulowania stanu prawnego korzystania z usług wodnych, a z nowym wnioskiem wystąpiła dopiero w obliczu zagrożenia administracyjną karą pieniężną. Z uwagi na powyższe, nie sposób zgodzić się z próbą przerzucenia odpowiedzialności na organy Wód Polskich w kwestii długiego okresu procedowania wniosków, tym bardziej, że w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia nowego pozwolenia wodnoprawnego strona skarżąca nie skorzystała z prawa do wniesienia ponaglenia. Na rozprawie w dniu 7 października 2024 r. pełnomocnik skarżącego podkreślił, że już wcześniej, tj. przed wnioskami z lipca 2023 r. składane były wnioski o pozwolenie wodnoprawne, ale zostały pozostawione bez rozpatrzenia z uwagi na niewykonywanie obowiązków przez wyłonionego wykonawcę. Nie były to wnioski składane w trybie art. 414 ust 2 P.w., gdyż wcześniejsze pozwolenia wodnoprawne dotyczyły szczególnego korzystania z wód, a aktualnie mamy do czynienia z instytucją usług wodnych. Pomimo braku pozwolenia wodnoprawnego skarżący nadal użytkował urządzenia wodne, dokonywał przeglądów urządzeń podczyszczających i przeprowadzał badania na okoliczność przekroczenia parametrów dopuszczalności norm rozporządzenia. Wyjaśnił, że ustawa o rewitalizacji Odry była odpowiedzią na zrzut ścieków do tej rzeki, natomiast w sprawie niniejszej mamy do czynienia z wodami opadowymi i roztopowymi, a nie ze ściekami. Dopiero podczas kontroli dowiedzieliśmy się, że wylot W-189 jest czynny i nie ma pozwolenia wodnoprawnego. Po uzyskaniu tej informacji wystąpiliśmy o wydanie wodnoprawnego wnioskiem z kwietnia 2023 r. Wskazał, że nie była stosowana opłata podwyższona. Nie mieliśmy świadomości o ustawie o rewitalizacji rzeki Odry, wnioski składaliśmy niezalenie od uchwalenia tej ustawy. Miasto ma 220 pozwoleń wodnoprawnych, które wcześniej były wydawane na 10 lat, a od 2018r. na 10 lub 30 lat i my w zależności od upływu tych terminów, sukcesywnie składamy o przedłużenie tych pozwoleń. Co roku w takiej procedurze jest około 20 wniosków. Aktualne nagromadzenie wniosków w liczbie 50 wynikało z problemów z zaniechaniem wykonania obowiązków przez wyłonionego wykonawcę. Wnioski były z brakami formalnymi, ale niedopuszczalne było wzywanie do ich uzupełnienia dopiero po kilku miesiącach. Sprawy były procedowane przez okres około 9 miesięcy. Nie zrzekliśmy się prawa do złożenia odwołania, bo nie sądziliśmy, że na podstawie tych decyzji będą nałożone kary. Postępowanie o nałożenie kary zostało wszczęte pod koniec 2024 r. Pełnomocnik organu wstępnie podał, że nie była stosowana opłata podwyższona w okresie od nieposiadania pozwolenia wodnoprawnego do 1.01.2024 r. Następnie sprostował, że nie ma wiedzy czy taka opłata była stosowana, czy też nie. Podniósł, że organ użył argumentacji o nieposiadaniu pozwoleń wodnoprawnych przed 1.01.2024 r. na wykazanie braku przesłanki znikomości naruszenia prawa. Akcentowano brak posiadania pozwolenia wodnoprawnego na okoliczność istotnego naruszenia prawa. Podał, że powodem długiego procedowania nad wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne była ich duża ilość i braki formalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności, jest ostateczna decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku PGW Wody Polskie wymierzająca skarżącemu administracyjną karę pieniężną za korzystanie z wód poprzez odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego wylotem urządzeń W-189 w okresie I kwartału 2024. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy powołanej na wstępie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która to ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Jak stanowi przepis art. 389 pkt 1 P.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. W myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 tej ustawy, odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi usługę wodną, na którą zgodnie z art. 389 pkt 1 P.w. wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 472aa ust. 1 P.w., dodany do ustawy P.w. na mocy art. 13 pkt 32 ustawy z 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji Odry (Dz. U. z 2023r., poz. 1963) z mocą obowiązywania od 1 stycznia 2024 r. stanowi, że administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi: 1) art. 343 ust. 1, mimo wezwania Wód Polskich, nie usuwa w terminie określonym przez Wody Polskie zaniedbań w zakresie gospodarki wodnej, w wyniku których może powstać stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, zwierząt lub środowisku albo prawnie chronionemu interesowi osób trzecich; 2) art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej; 3) art. 101a ust. 1 lub 3 na obszarze, na którym jest zlokalizowany odbiornik ścieków danego zakładu, w okresach obowiązywania ostrzeżenia przed suszą hydrologiczną nie wstrzymuje lub nie ogranicza wprowadzania do wód ścieków przemysłowych lub wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych, zawierających chlorki i siarczany. Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, właściwy organ Wód Polskich, a w odniesieniu do Wód Polskich - minister właściwy do spraw gospodarki wodnej. W myśl ust. 3 pkt 3 tej regulacji wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5000 zł do 1 000 000 zł, z wyjątkiem odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód. Zgodnie z art. 472c ust. 3 P.w. w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1 i art. 472b ust. 1, stosuje się przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z zacytowanej treści norm wynika kategoryczność między innymi sankcji finansowej nakładanej na podmiot, który bez pozwolenia wodnoprawnego odprowadza do wód wody opadowe lub roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Kategoryczność i automatyzm sankcji mogą być złagodzone poprzez zastosowanie – między innymi - odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o przepis art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., do którego to przepisu jako zawartego w przepisach działu IVa K.p.a. odsyła wprost art. 472c ust. 3 P.w. W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje kwestia odprowadzania przez Miasto Białystok - jako właściciela systemów kanalizacji deszczowej służącej do odprowadzania opadów atmosferycznych i systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta - wód opadowych i roztopowych wylotem W-189 bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie I kwartału 2024 r. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że skarżący dopuścił się deliktu administracyjnego zagrożonego administracyjną karą pieniężną, opisanego w art. 472aa ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 389 pkt 1 P.w. Powyższa okoliczność nie jest kwestionowana przez strony postępowania, w tym także stronę skarżącą. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadzał się natomiast do kwestii tego, czy ziściły się ustawowe przesłanki do odstąpienia przez organ od wymierzenia skarżącemu za ww. delikt administracyjnej kary pieniężnej, przy zastosowaniu art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., o co w toku postępowania administracyjnego wniósł zobowiązany podmiot, czy jednak nie, jak uznały organy PGW Wody Polskie obu instancji. Zgodnie z wyżej powołaną regulacją, organ administracji publicznej, w drodze decyzji odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Z powyższego wynika, że obie wymienione przesłanki: znikoma waga naruszenia prawa i zaprzestanie naruszenia prawa muszą zaistnieć łącznie, aby organ mógł odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu. O ile ziszczenie się w sprawie przesłanki "zaprzestania naruszenia prawa" nie budzi wątpliwości, gdyż organ II instancji w ostatecznej decyzji przyznał, że skarżący zaprzestał naruszenia prawa i z własnej inicjatywy dopełnił ostatecznie obowiązku uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego, o tyle ocena wagi naruszenia prawa dokonana przez organy obu instancji jest sporna. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji uznały, że ciężar gatunkowy naruszenia, jakiego dopuścił się skarżący jest znaczący, a zatem nie ma możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Uzasadniając powyższe stanowisko organy przeprowadziły rozważania w zakresie zdefiniowania pojęcia "wagi naruszenia", ostatecznie uznając, że skarżący nie dysponował pozwoleniem wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych wylotem W-189 i w tym stanie rzecz skarżący w okresie do 28 stycznia 2024 r. odprowadzał wody opadowe lub roztopowe bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, czym naraził Skarb Państwa na straty związane z brakiem uiszczenia opłaty stałej. Organy skoncentrowały się na fakcie niedysponowania przez skarżącego pozwoleniem wodnoprawnym na przedmiotową usługę wodną i nieponoszenia opłaty stałej z tego tytułu. Zasadniczo stanowisko organów jest prawidłowe. Nie powinna bowiem mieć miejsca sytuacja, w której korzystanie z usługi wodnej odbywa się bez pozwolenia wodnoprawnego. W okolicznościach tej konkretnej sprawy istotne znaczenie ma jednak nie tylko i nie przede wszystkim to, że – bezspornie – miało miejsce korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, ale to za jaki okres i w jakim stanie prawnym wymierzana jest kara pieniężna na podstawie art. 472aa ust. 1 P.w. Przepis art. 472aa ust. 1 P.w. wszedł w życie 1 stycznia 2024 r. Wprowadzono w nim kary pieniężne za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wobec braku przepisów intertemporalnych i zasady niedziałania prawa wstecz, w szczególności zakazu wstecznego działania norm o charakterze sankcyjnym, przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych od 1 stycznia 2024 r. Oznacza to w sprawie niniejszej, że ustalając czy wystąpiła przesłanka "znikomości naruszenia prawa" organ może brać pod uwagę tylko ten okres nieposiadania przez skarżącego naruszenia prawa, który przypadał po 1 stycznia 2024 r. A zatem nieprawidłowa i niemogąca mieć istotnego znaczenia w sprawie jest argumentacja organu odwoławczego, że: "wszelkie działania niezgodne z przepisami prawa, wymienione w art. 472aa P.w., które miały miejsce po dniu 1 stycznia 2024 r., albo które wystąpiły przed tą datą i były lub są kontynuowane po dniu 1 stycznia 2024 r. wymagają zastosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej". W ocenie sądu nie można użyć w sprawie niniejszej, jako argumentu wykluczającego wystąpienie przesłanki "znikomego naruszenia prawa", nieposiadania przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego w okresie sprzed 1 stycznia 2024 r. Tym bardziej, że brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów na reakcję właściwych organów na ten bezprawny stan trwający do 31 grudnia 2023 r. Powyższe rozumowanie znajduje potwierdzenie w nowelizacji art. 280 pkt 1 P.w., która również nastąpiła z dniem 1 stycznia 2024 r. Otóż do 31 grudnia 2023 r. korzystanie z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego – sankcjonowane było opłatą podwyższoną. Opłata ta została zniesiona 1 stycznia 2024 r. i zastąpiła ją kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 472aa P.w. Odmienność sankcji wymierzanych za korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego do 31 grudnia 2023 r. i od 1 stycznia 2024 r. nie pozwala uwzględniać w argumentacji dotyczącej dopuszczalności odstąpienia od sankcji za okres od 1 stycznia 2024 r. - nieposiadania przez stronę pozwolenia wodnoprawnego za okres do 31 grudnia 2023 r. Zaakceptowanie innego poglądu prowadziłoby do uwzględnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy dotyczącej okresu od 1 stycznia 2024 r., okoliczności które nie tylko nastąpiły przed tą datą, ale i były odrębnie sankcjonowane. Sąd nadto podkreśla, że okres od 1 stycznia 2024 r. (istotny z punktu widzenia zasadności wymierzenia w sprawie niniejszej sankcji z art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w.) w całości przypada w okresie pozostawania od kilku miesięcy w toku postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W postępowaniu tym, do którego mają zastosowanie przepisy art. 35 i 36 K.p.a. dotyczące długości prowadzenia postępowania administracyjnego, wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku wystosowano do strony w dniu 29 czerwca 2023 r., a zatem ponad 2 miesiące od jego wpływu (18 kwietnia 2023 r.). W ocenie sądu nie może to pozostawać bez znaczenia dla zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 K.p.a., co w niewystarczający sposób organ rozważył. Sądowi w sprawie niniejszej znane jest stanowisko prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 224/25 (w nieprawomocnym wyroku z 23 lipca 2025 r.). W sprawie tej sąd oddalił skargę od decyzji wymierzającej karę pieniężną na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. w stanie faktycznym, w którym skarżącej Gminie poprzednie pozwolenie wodnoprawne wygasło w 2020 r. a o kolejne wystąpiła 17 października 2023 r., a następnie – po uzupełnieniu braków formalnych wniosku w dniu 8 grudnia 2023 r. – uzyskała pozwolenie wodnoprawne 2 lipca 2024 r. Postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego trwało zatem około 8 miesięcy. Sąd oddalając skargę wskazał, że korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego godziło w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, zatem nie można twierdzić o znikomości naruszenia, zaś opieszałość organu w prowadzeniu postępowania podlega odrębnemu zaskarżeniu skargą na bezczynność. Nie kwestionując powyższego, co do zasady, sąd w sprawie niniejszej zwraca jednak ponownie uwagę i podkreśla, że kara pieniężna z art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. dotyczy stanu faktycznego mającego miejsce po 1 stycznia 2024 r., odrębnie sankcjonowanego niż podobny stan faktyczny występujący do 31 grudnia 2023 r. Nie było to przedmiotem rozważań w sprawie II SA/Gd 224/25, mimo że ma istotne znaczenie dla oceny przesłanki odstąpienia od ukarania na podstawie art. 189f ust. 1 pkt 1 K.p.a. w kontekście "znikomego naruszenia prawa". Zdaniem sądu, ocena przesłanki istotności naruszenia prawa w okresie objętym sankcją wymagała ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Waga naruszenia prawa jest znaczna, jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Powyższe stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 czerwca 2023 r., III OSK 2411/21 (LEX nr 3571407), który wprawdzie dotyczył zastosowania instytucji odstąpienia od kary w oparciu o normę z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. na tle naruszenia norm ustawy z 14 grudnia 2011 r. o odpadach a nie ustawy Prawo wodne, tym niemniej NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku zaprezentował uniwersalne wskazówki dla oceny "wagi naruszenia prawa" przy stosowaniu art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Także w późniejszym wyroku z 27 maja 2025 r. w sprawie III OSK 1598/23, Naczelny Sąd Administracyjny powtórzył przedstawione wyżej stanowisko na tle stosowania sankcji przewidzianej ustawą Prawo wodne (konkretnie na tle opłaty podwyższonej, którą w następstwie ustawy nowelizującej z ustawy z 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji Odry zastąpiła administracyjna kara pieniężna), stwierdzając, że oceniając ziszczenie się przesłanki określonej w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., tj. wagi naruszenia prawa i zaprzestania naruszania prawa, ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Tu także, jak w poprzednim wyroku NSA odwołał się do literatury przedmiotu, tj. Komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego (wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f) a dodatkowo do wyroku NSA z 11 lipca 2023 r., III OSK 2544/21 (LEX nr 3595118). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano przy tym, że stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (vide wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2 marca 2023 r., II SA/Go 749/22 oraz WSA w Gdańsku z 22 września 2022 r., III SA/Gd 8/22, pub. CBOSA). W niniejszej sprawie organy, w wydanych decyzjach, skoncentrowały się na fakcie niedysponowania przez skarżącego do 28 stycznia 2024 r. pozwoleniem wodnoprawnym na przedmiotową usługę wodną i nieponoszenia opłaty stałej z tego tytułu. Organy obu instancji nie rozważyły jednak wszystkich okoliczności, które skarżący przedstawił w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji w piśmie z 28 listopada 2024 r., a przed organem II instancji dodatkowo w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Tymczasem podnoszone przez stronę okoliczności po ich wyjaśnieniu mogły – w świetle wynikających z literatury przedmiotu i orzecznictwa NSA – kryteriów oceny wagi naruszenia prawa znacząco wpłynąć na ocenę przesłanek zastosowania odstąpienia od nałożenia kary. Organy, poza przywołaniem formalnego braku pozwolenia wodnoprawnego w części I kwartału 2024 r., nie tylko nie odniosły się do podnoszonego przez stronę braku wystąpienia negatywnych skutków dla środowiska naturalnego odprowadzaniem bez pozwolenia wód opadowych i roztopowych wylotem W-189, a także szczegółowo do okoliczności długiego czasu trwania postępowania o pozwolenie wodnoprawne i wpływu tych okoliczności na wagę naruszenia prawa. Skarżący podmiot konsekwentnie podnosił, że w okresie świadczenia usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, jak i wcześniej, nie stwierdzono wystąpienia szkodliwych skutków mających wpływ na środowisko, zasoby wodne czy osoby trzecie. Zaznaczał, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych następuje w okresie opadów atmosferycznych niezmiennie od momentu wybudowania urządzenia wodnego i nie wpływa tak drastycznie na środowisko jak np. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Podkreślał, że przed zrzutem wód opadowych lub roztopowych przedmiotowym wylotem, wody podczyszczane są w urządzeniu podczyszczającym, które jest przeglądane dwa razy w roku oraz w razie potrzeby czyszczone. Oprócz tego w badanych próbkach wody opadowej z wylotu W-189 nigdy nie odnotowano przekroczeń zawartości substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesiny ogólnej oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych. Skarżący podkreślał, że przedmiotowe korzystanie z wód nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-8 P.w. Brak przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego nie wyrządził zatem, zdaniem skarżącego, żadnych szkód dla środowiska. Należy zgodzić się ze skarżącym, że organy nie rozważyły też w wystarczający sposób faktu ewentualnego zawinienia przez skarżącego przedłużającego się postępowania zainicjowanego wnioskiem z 18 kwietnia 2023 r. Skarżący, od momentu złożenia wniosku, miał niewielki wpływ na długość trwającego postępowania, który sprowadzał się w istocie do terminowego uzupełnienia zauważonych przez organ braków wniosku. Argumenty organu o możliwości zrzeczenia się przez skarżącego prawa do odwołania od decyzji z 27 grudnia 2023 r. nie zasługują na uwzględnienie. Decyzja ta uprawomocniła się 29 stycznia 2024 r., co przy postępowaniu, które trwało od 18 kwietnia 2023 r. (data wpływu wniosku do organu) wydaje się okresem prawie nieistotnym. Organ dopiero 29 czerwca 2023 r. wystawił wezwanie do uzupełniania braków formalnych wniosku i wyjaśnień. Rację ma zatem skarżący, że gdyby decyzja została wydana w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. mogłaby się uprawomocnić znacznie wcześniej. Mając na uwadze powyższe, Sąd dostrzega w postępowaniu organów brak dokładnej analizy indywidualnej sytuacji skarżącego. Konieczność przeprowadzenia takiej analizy potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98. Uchwała ta odnosi się do wymierzenia opłaty za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza, jednak w zakresie oceny można ją odnieść do niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że to, czy strona może uwolnić się od odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiadała wymaganego pozwolenia, wymaga analizy oceny indywidualnej w każdej sprawie i przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności. Do okoliczności tych zaliczyć można między innymi to czy skarżący w poprzednim okresie dysponował pozwoleniem na określoną usługę, czas wystąpienia o wydanie nowego pozwolenia oraz przebieg tego postępowania, ale także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska. Na konieczność uwzględnienia indywidualnych okoliczności zwracał także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z 17 maja 2024 r., III OSK 4289/21 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11, w której stwierdzono, że: "w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". W ww. uchwale zwrócono także uwagę, że: "przedsiębiorca oczekujący na wydanie kolejnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska nie może być ukarany wyższą opłatą środowiskową". Zupełnie odmiennie należy bowiem oceniać sytuację, w której określony podmiot rozpoczyna nową działalność wymagającą uzyskania pozwolenia wodnoprawnego - bez jego uzyskania, a odmiennie sytuację, w której dany podmiot działalność wymagającą pozwolenia wodnoprawnego prowadzi od kilkudziesięciu co najmniej lat (zob. wyrok NSA z 27 maja 2025 r., III OSK 1598/23, LEX nr 3885072). W kontekście indywidulanej oceny, jak wynika z wyżej cytowanych orzeczeń, istotnie znaczenie może mieć fakt, że skarżący nigdy wcześniej nie posiadał pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód roztopowych przedmiotowym do wód z tego terenu. Taki stan rzeczy wynikał z jednak tego, że strona skarżąca nie wiedziała o tym, że wylot ten jest czynny. Został on zweryfikowany w związku z prowadzonymi od 2021 r. ogólnokrajowymi działaniami Wód Polskich dotyczącymi weryfikacji formalno – prawnej czynnych i nieczynnych urządzeń wodnych służących do odprowadzania do wód ścieków lub wód opadowych lub roztopowych (vide: okoliczność zgodnie wskazana przez stronę skarżącą jak i organy – vide: uzasadnienie organu pierwszej instancji). Nie może być to zatem jedyna okoliczność mając wpływ na ocenę przesłanki "znikomości naruszenia prawa". Tym bardziej, że jak wywiedziono powyżej odmienność sankcji wymierzanych za korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego do 31 grudnia 2023 r. i od 1 stycznia 2024 r. nie pozwala uwzględniać w argumentacji dotyczącej dopuszczalności odstąpienia od sankcji za okres od 1 stycznia 2024 r. - nieposiadania przez stronę pozwolenia wodnoprawnego za okres do 31 grudnia 2023 r. Jeżeli chodzi o okres od 1 stycznia 2024 r. to zauważyć należy, że skarżący dysponuje pozwoleniem od 27 grudnia 2023 r. (ostatecznym od 29 stycznia 2024 r.), które istniało w momencie wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie I kwartał u 2024 r. (21 listopada 2024 r.). Konkludując powyższe rozważania, Sąd wskazuje, że przy rozważaniu możliwości odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej w przedmiotowej sprawie, organy powinny dokonać kompleksowej analizy indywidualnej sytuacji skarżącego, a nie tylko okoliczność braku posiadania pozwolenia wodnoprawnego przed 1 stycznia 20024 r. Istotna jest kwestia oceny przyczyn braku tego pozwolenia wodnoprawnego w omawianym okresie, czas wystąpienia o wydanie pozwolenia oraz przebieg tego postępowania, ale także rozważenie czy brak przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego wyrządził jakiekolwiek negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Podsumowując, Sąd w przedmiotowej sprawie uznał, za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w kontekście możliwości zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 K.p.a. Organy nie wyjaśniły kompleksowo zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, a dokładnie przesłanki "wagi naruszenia prawa" (istotności). Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 100 zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie 270 złotych.