II SA/Wr 354/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2022 r. nr 286/2022 w przedmiocie odmowy wydania kopii akt sprawy oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 marca 2022 r. nr 286/2022 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB, organ II instancji, organ odwoławczy) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego w Jeleniej Górze (PINB, organ I instancji) odmawiające A. G. (dalej jako skarżący) wydania kopii całości akt sprawy dotyczące wiaty wybudowanej przy ul. M. [...] w J., na terenie działki nr [...], przy granicy z działką nr [...]. Postanowienie jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania prawnego. Dnia 18 stycznia 2022 r. zawiadomiono skarżącego o zamiarze wydania decyzji w sprawie inwestycji dotyczącej wiaty, w której to sprawie skarżący występuje w charakterze strony (jest właścicielem działki i inwestorem). Pismem z dnia 21 stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się do PINB o przesłanie kopii całości materiałów sprawy na adres jego zamieszkania w N., gdzie stale przebywa. Wyraził wolę zapoznania się z aktami i dodatkowo podniósł, że z uwagi na stan pandemii nie może przyjechać do Polski bez poddania się kwarantannie. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2022 r. organ I instancji odmówił wnioskodawcy powołując się na przepis art. 74§2 k. p. a. i wskazując, że brak podstaw prawnych dla organu do powielania akt sprawy i przesyłania kopii stronie, organ nadzoru budowlanego nie posiada systemu umożliwiającego udostępnienie akt w postaci elektronicznej, a ponadto względy kadrowe i organizacyjne uniemożliwiają uwzględnienie wniosku. Następnie organ I instancji przywołał okoliczności umożliwiające uniknięcie kwarantanny. Organ I instancji skonstatował, że skarżący może przybyć do Polski bez odbycia kwarantanny i ma prawo do sporządzenia kopii lub odpisów z akt sprawy osobiście lub przez pełnomocnika. W zażaleniu skarżący wniósł o uchylenie postanowienia. Wskazał, że nie nadużywa prawa wynikającego z przepisu art. 73 §1 k. p. a., a warunki do zapoznania się z aktami w siedzibie organu są trudne. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie legitymuje się ważnym interesem, co jest warunkiem wydania stronie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Za ważny interes nie można uznać faktu pobytu w innym kraju, ani też ewentualnej konieczności poddania się kwarantannie. Ponadto możliwe jest zapoznanie się z aktami w siedzibie organu, a skarżący może ustanowić pełnomocnika. Skargą z dnia 5 kwietnia 2022 r. zwrócił się o uchylenie postanowień wydanych przez PINB i DWINB oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zwrócił uwagę na błędną, jego zdaniem, wykładnię art. 73§ k. p. a. Wskazał orzecznictwo sądowe mające przemawiać za słusznością jego racji. Skarżący przyznał, że jego przekonanie o konieczności odbycia kwarantanny było błędne. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie okazała się usprawiedliwiona. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega, między innymi, na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące postanowienie organu I instancji odmawiające wydania kopii całości akt sprawy. Spór prawny w niniejszej sprawie koncentruje się wokół regulacji zawartej w dziale II, w rozdziale 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k. p. a.) poświęconej udostępnianiu akt. Regulacja kreuje następujące zasady udostępniania akt. Zgodnie z pierwszą zasadą, wgląd do akt i sporządzanie z nich wypisów jest prawem strony, realizowanym zasadniczo w lokalu administracji, w obecności pracownika organu. Jak stanowi relewantny dla oceny skargi art. 73. § 1. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Zgodnie z § 1a. czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Powyższe uprawnienie strony nie jest obwarowane dodatkowymi przesłankami. Druga zasada udostępniania akt sprzęga się z ważnym interesem strony. Jeżeli strona legitymuje się ważnym interesem, to może żądać swego rodzaju aktywności organu w zakresie udostępniania akt. Owa aktywność organu jest refleksem dwóch uprawnień, jakie daje stronie przepis § 2 w art. 73. Pierwszym uprawnieniem jest możliwość żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy. Drugie uprawnienie sprowadza się do tego, że strona może żądać wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Pierwsze uprawnienie realizowane jest w sytuacji, gdy strona samodzielnie sporządzi odpisy (kopie) akt, a następnie zażąda uwierzytelnienia ich przez organ. Drugie uprawnienie to taki stan, w którym to organ ma sporządzić odpis, uwierzytelnić go, a następnie wydać stronie. Trzecia zasada związana jest ze zdalnym udostępnianiem akt. Polega na tym, że, jak stanowi § 3 w art. 73 k. p. a. organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Trzeba tu podkreślić, że zdalne udostępnianie akt (w systemie teleinformatycznym) dotyczy wyłącznie wglądu w akta sprawy, na przykład poprzez użycie sieci internetowej i będących w dyspozycji strony urządzeń komputerowych. Skarżący wskazanym wcześniej pismem wystąpił o przesłanie na jego adres zamieszkania (w N.) całości materiałów sprawy. Jako dodatkową motywację wniosku wskazał stałe przebywanie w N. oraz niemożność przybycia do Polski ze względu na konieczność poddania się kwarantannie. Trzeba podkreślić, że żądanie skarżącego nie mieści się w zakresie wyznaczonym przepisem art. 73 § 1k.p.a., ponieważ przepis ten jako przedmiot udostępniania wymienia uwierzytelnienie odpisów lub kopii akt sprawy lub uwierzytelnione odpisy. Organ I instancji odmówił wskazując brak podstaw prawnych dla spełnienia żądania. Takie rozstrzygnięcie i argumentacja zostały podtrzymane przez organ II instancji, który podniósł również niewykazanie przez skarżącego "ważnego interesu". W ocenie Sądu stanowisko zajęte przez organy jest zgodne z prawem. Zasadą jest wgląd do akt w siedzibie organu. Wskazują na to art. 73§1 w związku z art. 73§1a k. p. a. Przepisy prawne nie dają organowi podstawy do sporządzania odpisów (kopii) akt i wysyłania ich stronie na jej adres zamieszkania. Skoro strona wskazała we wniosku "przesłanie na adres zamieszkania", to jednoznacznie wskazuje to na chęć otrzymaniu dokumentacji w postaci fizycznej, za pomocą instytucji pocztowej. Prawo żądania strony uwierzytelnionych odpisów (kopii) akt oznacza w ocenie Sądu sytuację, w której strona (jej pełnomocnik) wnosi do organu o uwierzytelnione odpisy (kopie), a organ takie dokumenty przygotowuje, jeżeli znajduje to uzasadnienie w ważnym interesie strony. Nie mieści się w spełnieniu żądania strony obowiązek fizycznej wysyłki dokumentów. Po pierwsze dlatego, że jak już Sąd wskazał, regułą jest wgląd do akt w lokalu organu. Po drugie dlatego, ponieważ z uwierzytelnienia odpisów (do którego strona ma prawo, gdy wykaże ważny interes ) nie można wyprowadzić wniosku, w świetle brzmienia przepisu, o prawie żądania fizycznej wysyłki. Po trzecie, wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (do czego strona ma prawo, gdy wykaże ważny interes) nie oznacza, zwłaszcza w świetle zasady udostępniania akt w lokalu organu, aby organ miał kompetencję do pocztowej wysyłki dokumentów. Zdaniem Sądu "wydanie" o którym mowa w przepisie oznacza sytuację, w której strona (jej pełnomocnik) odbiera w lokalu organu uwierzytelnione odpisy. Zważyć przy tym trzeba, że ustawodawca ogranicza prawo strony żądania uwierzytelnionych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów przesłanka w postaci ważnego interesu strony. Wynika z tego wniosek, że standardem postępowania jest znajomość strony akt sprawy w konsekwencji otrzymywania przewidzianej prawem korespondencji od organu na zasadach doręczenia (art. 39 i następne k. p. a. ) oraz wgląd w akta w lokalu organu. Jedynie w przypadku ważnego interesu strony pojawia się uprawnienie do żądania uwierzytelnienia odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, o których Sąd wywodził już wcześniej. W okolicznościach sprawy strona nie wnosiła o uwierzytelnienie odpisów lub wydanie uwierzytelnionych odpisów. Z tej przyczyny nie znajduje zastosowania przesłanka w postaci ważnego interesu. Trzeba podkreślić, że ustawodawca powiązał tę przesłankę wyłącznie z żądaniem uwierzytelnienia odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów. Wszakże i w tych uprawnieniach Sąd nie dostrzega prawa strony sprzężonego z obowiązkiem organu do pocztowej wysyłki materiałów sprawy. Z tego powodu dopiero na końcu, dostrzegając brak jej znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ale chcąc objaśnić skarżącemu w jak najszerszym zakresie uwarunkowania prawne dostępu do akt Sąd odnosi się do przesłanki ważnego interesu strony. Przesłankę tę podniósł organ, i odnosi się do niej skarżący, wskazując miejsce zamieszkania zagranicą. Przesłanka w postaci okoliczności epidemicznych, którą we wniosku wskazał skarżący, nie zachodzi, co zasadnie wskazał organ, i co przyznał potem skarżący, zatem nie jest to okoliczność sporna. Przesłanka w postaci faktu, że skarżący zamieszkuje w N., sama w sobie także nie stanowi ważnego interesu strony. Sąd nie wyklucza, że zagraniczne miejsce zamieszkania strony może stanowić ważny interes. Zamieszkanie poza granicami Polski to jednak pojęcie szerokie, obejmujące bardzo zróżnicowane okoliczności związane z podróżami. W realiach sprawy, biorąc pod uwagę miejsce udostępnienia akt (Jelenia Góra), a miejscowość w N., którą wskazał skarżący, odległość tego rzędu nie stanowi przeszkody, która uzasadniałaby argumentowanie o ważnym interesie. Jest to tym istotniejsze, że skarżący nie podnosi żadnych dodatkowych twierdzeń, które mogłyby jego ważny interes unaocznić. Tym samym nie popadł w arbitralność i nie przekroczył granic swobody w ocenie pojęć niedookreślonych (takim pojęciem jest ważny interes) organ, gdy nie uznał zamieszkania skarżącego w N. za ważny interes w rozumieniu art. 73§2 k. p .a. Odnosząc się do przywołanych w skardze orzeczeń, Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny (uchwała o sygn. I OPS 1/18 z dnia 8 października 2018 r. i podane orzecznictwo). Zgodnie z tym orzeczeniem, w ramach udostępniania akt mieści się sporządzenie kopii dokumentacji sprawy, co jest jednak uwarunkowane także możliwościami technicznymi i organizacyjnymi organu. Trzeba jednak podkreślić, że w realiach przedmiotowej sprawy idzie nie tylko o sporządzenie kopii, ale również ich wysyłkę za granicę. Nadto organ powołuje się na uwarunkowania i trudności organizacyjne, czemu Sąd, w świetle codziennego doświadczenia działalności organów administracyjnych, daje wiarę. Wreszcie w całokształcie sprawy Sąd nie uznał aby naruszono konstytucyjne i ustawowe prawo skarżącego do akt sprawy, ponieważ z prawa tego może on skorzystać, i nie został w rezultacie pozbawiony swoich uprawnień procesowych. Nawet jeśli wymaga to od skarżącego pewnego zaangażowania organizacyjnego, to zważywszy brzmienie art. 73 k. p. a. i okoliczności sprawy, nie można przyjąć, aby prawo skarżącego dostępu do akt sprawy doznało naruszenia. Z wykazanych powodów Sąd, na podstawie art. 151 p. p. s. a. orzekł o oddaleniu skargi.