II SA/Wr 591/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2025 roku sprawy ze sprzeciwów K. K., M. M., T. M., B. S. i Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2025 r. Nr SKO 4213.7.2025 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów oddala sprzeciwy. Decyzją z 30.06.2025 r. (SKO 4213.7.2025), po rozpatrzeniu odwołania M. sp. z o.o. od decyzji Burmistrza Gminy W. z 28.04.2025 r. (znak sprawy: WSR.6220.2.7.2025.MKM), którą odmówiono zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Punkt zbierania odpadów na terenie dz. ew.[...] i [...], obręb W., AM - [...], m. W.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji wskazało, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego gospodarka odpadami jest dozwolona nie tylko na terenach wprost przeznaczonych na ten cel w planie miejscowym. Kolegium dokonując analizy treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznało, że zaprezentowana przez organ I instancji wykładnia tego planu jest błędna. Kolegium w oparciu o liczne orzeczenia sądów administracyjnych nie zgodziło się ze stwierdzeniem organu I instancji dotyczącym niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów związanych przede wszystkim z branżą olejową i automotive z obowiązującym planem miejscowym. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że działki planowanego zainwestowania, zgodnie z planem miejscowym, położone są na terenie przeznaczonym po aktywność gospodarczą o symbol: AG/[...]. Organ odwoławczy wskazał, że ze względu na stwierdzone braki, które nie mogą być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, nie miał innej możliwości, niż podjęcie rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. K. K. (właścicielka lokalu nr [...] położonego w W. przy ul. [...] na działce nr [...]), M. M. i T. M. (właściciele lokalu nr [...] przy ul [...] na działce nr [...] w W.), B. S. (właścicielka lokalu nr [...] położonego w W. przy ul. [...] na działce nr [...]) oraz Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jednobrzmiące sprzeciwy od decyzji Kolegium z 30.06.2025 r. (SKO 4213.7.2025). Skarżący, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu II instancji, zarzucili naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., pomimo braku przesłanek do jego zastosowania, ponieważ decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Skarżący wyjaśnili między innymi, że Kolegium wadliwie wydało decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem podnoszone przez siebie wątpliwości mogło wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem skarżących, organ I instancji prawidłowo przeprowadził wykładnię przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie autorzy sprzeciwów zwrócili uwagę na okoliczność, że zestawienie położenia działek będących przedmiotem postępowania z treścią planu miejscowego oraz załącznikiem graficznym, nie pozwalało przyjąć, że na działkach nr [...] i nr [...], które w planie położone są na obszarach AG/[...], można prowadzić działalność gospodarczą polegającą na zbieraniu odpadów. Zapisy planu i towarzyszącego mu załącznika graficznego są jednoznaczne w swej treści i wymowie. Dlatego w przekonaniu skarżących oraz w oparciu po przywołane orzeczenia sądów administracyjnych, ani rodzaj odpadów, ani też rodzaj gospodarki odpadami względnie towarzysząca tym odpadom potrzeba istnienia infrastruktury, nie mają znaczenia w sprawie, ponieważ gospodarowanie odpadami powinno mieć to samo, jednolite i wyodrębnione oznaczenie w planie, tj. "O". Niedopuszczalność prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na zbieraniu odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach, wynika zatem z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Bezsprzecznie dla terenu działek nr [...] i nr [...], w przypadku prowadzenia działalności odpadami, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani w § 2 czy § 4, ani w innym przepisie, nie zawiera oznaczenia o symboli "O", który przewidziany jest dla takiej działalności. Reasumując autorzy sprzeciwów stwierdzili, że inwestycje z zakresu gospodarowania odpadami nie są inwestycjami z zakresu produkcji, czy usług, w tym aktywnościami gospodarczymi o funkcji zbliżonej do wynikającej z mającego zastosowanie w niniejszej sprawie miejscowego planu. Nie rozszerza przy tym tego katalogu fakt, że plan dopuszcza lokalizację obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczanych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego. Owe obiekty i urządzenia powinny odpowiadać funkcjom wymienionym w planie miejscowym. Ponadto skarżący zaważyli, że inwestycje z zakresu gospodarowania odpadami nie są inwestycjami z zakresu produkcji, czy usług. W konsekwencji teren, na którym taka inwestycja mogłaby zostać zrealizowana, powinien być oznaczony w planie miejscowym jako teren gospodarowania odpadami, w ramach terenów infrastruktury technicznej. Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący wnieśli o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, 2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, 3) rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. Odpowiadając na wniesione sprzeciwy Kolegium stwierdziło, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy wydanie innego niż kasacyjne rozstrzygnięcia było niemożliwe. Wydanymi na posiedzeniu niejawnym postanowieniami z 03.10.2025 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. postanowił połączyć sprawy ze sprzeciwów K. K. (sygn. akt II SA/Wr 591/25), M. M. i T. M. (sygn. akt II SA/Wr 593/25), B. S. (sygn. akt II SA/Wr 595/25) oraz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w W. (sygn. akt II SA/Wr 591/27) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i dalej prowadzić połączone sprawy pod sygn. akt II SA/Wr 591/25. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciwy nie zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r., poz. 935 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Taka kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja z 30.06.2025 r. (nr SKO 4213.7.2025) Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję Burmistrza Gminy W. z 28.04.2025 r. (nr WSR.6220.2.7.2025.MKM), odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Punkt zbierania odpadów na terenie dz. ew.[...] i [...], obręb W., AM - [...], m. W." z uwagi na niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W razie wniesienia sprzeciwu od wydanej na ten podstawie decyzji przedmiotem kontroli sądowej jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (w zw. z art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a). Ustawodawca wprowadzając do systemu prawnego instytucję sprzeciwu wyłączył tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym art. 138 § 2a k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wskazanych uwarunkowań proceduralnych Sąd stwierdza, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych, które – co należy podkreślić - stały się osią zarzutów podnoszonych przez skarżących. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Odnoszenie się do kwestii materialnoprawnych, a tym bardziej ich przesądzenie, wobec ograniczonego kręgu podmiotowego niniejszego postępowania i braku w nim udziału pozostałych stron postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza podmiotu wnioskującego o wydanie decyzji administracyjnej, byłoby niedopuszczalne i przedwczesne. Przepisy art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W przedstawionych ramach procesowych należy stwierdzić, że SKO we Wrocławiu, uchylając decyzję organu I instancji w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wykazało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, Kolegium wskazało okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kolegium wskazało, biorąc pod uwagę przedmiot decyzji środowiskowej, że wobec stwierdzonych uchybień, które polegały na niepełnej ocenie sytuacji faktycznej i prawnej sprawy, nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten wpływał na jej rozstrzygnięcie. Kolegium prawidłowo uznało, że wobec błędnej wykładni przepisów planu miejscowego, konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych jest na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez ten organ na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie znalazła wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co wypełnienia dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. oraz realizuje wynikającą z art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Ponadto Kolegium wypełniło dyspozycję wynikającą z art. 138 § 2a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Jednocześnie należy wskazać, że Kolegium podejmując zaskarżoną decyzję, nie przesądziło jakiego rodzaju rozstrzygnięcie ma podjąć organ I instancji, w tym czy należy określić środowiskowe uwarunkowania dla spornego przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium, wobec tego że podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji była wyłącznie kwestia niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą to ocenę organu odwoławczy uznała za wadliwą, koniecznym było przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego, które powinno obejmować wszystkie okoliczności istotne dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Podsumowując, w ocenie Sądu, dokonanie na etapie postępowania odwoławczego kluczowych dla rozstrzygnięcia ustaleń, odnoszących się do zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, jak również czynienie ustaleń w zakresie warunków decyzji środowiskowej w oparciu o dokonane w sprawie uzgodnienia oraz opinie, nie mogło nastąpić na etapie postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W badanej sprawie zaszły zatem przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Wbrew zarzutom zawartym w złożonych sprzeciwach, Kolegium nie mogło wyeliminować podnoszonych przez siebie wątpliwości, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Należy także raz jeszcze podkreślić, że Sąd nie może w niniejszym postępowaniu odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż na skutek uchylenia decyzji organu I instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Niniejszy wyrok nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o wyznaczenie rozprawy należy wskazać, że art. 64d § 1 p.p.s.a. jako zasadę wprowadza rozpoznanie sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym, natomiast § 2 tego przepisu stanowi, że sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Przepis ten nie wskazuje, jakimi przesłankami należy kierować się przy jego stosowaniu. Z całą pewnością nie można uznać, że wniosek w tym zakresie jest w jakikolwiek sposób wiążący dla Sądu. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy Sąd nie znalazł podstaw do odstąpienia od zasady rozpoznania sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym.