II SA/Rz 1127/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2022 r. nr OA.7722.17.2.2021 w przedmiocie wstrzymania budowy dwóch silosów I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącego M. C. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 15 lipca 2022 r. nr OA.7722.17.2.2021 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PWINB), po rozpoznaniu zażalenia M. C. (dalej: skarżąca), uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 19 maja 2021 r. nr PINB.5160.2.3.2021 i jednocześnie wstrzymał Skarżącej budowę dwóch silosów na zboże; poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektów budowlanych oraz poinformował, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji konieczne będzie wniesienie odpowiednio obliczonej opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z akt sprawy, w wyniku czynności kontrolnych dnia 17 marca 2021r. na działce nr ewid. [...], będącej własnością M. C., stwierdzono, że przy południowej granicy działki w odległości ok. 0,55 m od ogrodzenia działki wybudowane zostały dwa stalowe silosy na zboże, które zostały posadowione na jednej wspólnej płycie betonowej. Średnica każdego z silosów wynosi ok. 3,9 m, wysokość ścian ok. 4,30 m, a całkowita wysokość ok. 5,50 m. Kubatura każdego z nich wynosi ok. 51 m³ licząc objętość walca o wysokości 4,3 m (wysokość ścian), bez uwzględnienia zadaszenia. Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, postanowieniem z 19 maja 2021 r. nr PINB.5160.2.3.2021, PINB w [...] wstrzymał budowę dwóch silosów na zboże na działce nr ewid. [...]. Organ I instancji uznał, że silosy zostały wybudowane w 2018 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od powyższego postanowienia Skarżąca wniosła zażalenie, w którym wskazała, że silosy są jej niezbędne do produkcji rolnej. W wyniku zażalenia M. C., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, postanowieniem z 5 lipca 2021 r. nr OA.7722.17.2.2021 uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie wstrzymał Skarżącej budowę dwóch silosów na zboże na działce nr [...] w Z., zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę; poinformował, że w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca ww. obiektów budowlanych może złożyć wniosek o ich legalizację oraz poinformował, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. silosów koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są określone w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: P.b.). Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA) wniosła M. C. Po rozpatrzeniu ww. skargi, WSA wyrokiem z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1290/21 w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie; a w pkt II orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że organy obu instancji przedwcześnie uznały, że budowa przedmiotowych silosów wymagała po stronie Skarżącej pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu nie można zaakceptować stanowiska, że ściana zewnętrzna silosa jest na tyle cienka, aby niezależnie od wymogu wytrzymałości mogła stanowić punkt odniesienia dla obliczenia jego pojemności, nie dysponując żadną dokumentacją /projektem i nie dokonując jakichkolwiek pomiarów. W ocenie Sądu kwestia kwalifikacji i zaliczenia silosów do właściwej kategorii będzie ustalana dopiero na etapie projektu budowlanego jest błędna. Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy na kwalifikację wybudowanych przez Skarżącą silosów na zboże należało spojrzeć przez pryzmat art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c) P.b. (niezależnie od wskazanych w tym przepisie parametrów), w kontekście którego naziemne silosy na materiały sypkie traktowane są jako obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Realizując wytyczne zawarte w ww. wyroku, który stał się prawomocny w dniu 15 lutego 2022 r. Organ odwoławczy przeprowadził oględziny przedmiotowych silosów. Podczas oględzin stwierdzono, że znajdujące na ww. działce dwa silosy na zboże, zlokalizowane przy południowej granicy działki w odległości 0,55 m (od ściany silosu) i 0,45 m (od płyty betonowej) to silosy stalowe, płaskodenne, nieocieplone, posadowione na jednej, wspólnej płycie betonowej. Ściany silosów wykonane są z blachy stalowej profilowanej o fali ok. 3 cm, przykręcanej śrubami do profili stalowych (ceowników stalowych 5 cm na 3 cm), stanowiących konstrukcję zewnętrzną. Silosy posiadają przekrycie stożkowe, z wierzchołkiem zakończonym blachą, bez otworu wentylacyjnego. W górnej części ściany silosu (obydwa silosy są jednakowe) znajduje się otwór zasypowy (o wym. ok 25 x 25) w formie blachy z trzech stron, czwarta krawędź nie jest odcięta, pełni funkcję "zawiasu" do otwierania (odginania blachy) i zamykania (zasłaniania) otworu zasypowego. Z informacji uzyskanych od Skarżącej oraz J. i D. C. obecnych przy oględzinach wynika, że poprzez ten otwór następuje zasyp silosu za pomocą dmuchawy i rury zasypowej wkładanej przez otwór zasypowy i mocowanej wewnątrz silosu za pomocą zacisków. Podczas oględzin stwierdzono również, że możliwość zasypywania (napełniania) silosu istnieje do poziomu dolnej krawędzi otworu zasypowego, która znajduje się na wysokości 4,02 m, licząc od poziomu płyty fundamentowej (góra płyty). Zmierzono wewnętrzną średnicę silosu w miejscu gdzie fala blachy była skierowana do wewnątrz silosu (czyli wymiar najmniejszy) - który wynosi dokładnie 3,90m. W ścianie silosów na wysokości ok. 1,03 cm od płyty fundamentowej jest zrobiony otwór rewizyjny 80 cm x 52 cm zamykany blachą stalową przykręcaną śrubami. Wewnątrz silosów nie ma wykonanej podłogi (rusztu wentylacyjnego), na dnie nie jest widoczna płyta betonowa fundamentowa; widać miejscowe prowizoryczne przykrycie płytami pilśniowymi cienkimi, pod tymi płytami jest widoczna folia. Pod folią – zgodnie z oświadczeniem J. C. - na płycie betonowej położona jest płyta paździerzowo-wiórowa gr. 2 cm, na płycie fundamentowej pod płytą paździerzowo-wiórową wykonano izolację materiałem izolacyjnym typu dysperbit lub podobny. Wewnątrz silosów jest położona rura stalowa karbowana, z wykonanymi nacięciami (otworkami podłużnymi) na górnych grzbietach karbu (rura od płyty do grzbietu ma wymiar 21 cm) - służąca do wentylowania zboża. Po obwodzie wewnątrz silosów ułożona jest rura PCV (karbowana z otworkami), służąca do obwodowej wentylacji. W obu silosach znajdowało się zboże (w małych ilościach), wyspane bezpośrednio na płytę denną z ww. izolacją i warstwą posadzkową z płyty paździerzowo-wiórowej. Obecna podczas oględzin Skarżąca wyjaśniła, że wybudowała przedmiotowe silosy w 2018 r., gdyż były jej potrzebne do prowadzenia gospodarstwa (w jednym przechowuje owies, w drugim pszenicę), jednak nie występowała o pozwolenie ani zgłoszenie, gdyż nie posiadała wiedzy, że takie silosy rolnicze dla potrzeb domowego gospodarstwa, nieprzemysłowego wymagają pozwoleń. Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, opisanym na wstępie postanowieniem z 15 lipca 2022 r. nr OA.7722.17.2.2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 48a ust. 1 i 3 P.b., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie: – wstrzymał M. C. budowę dwóch silosów na zboże na działce nr [...] położonej w Z., zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę; – poinformował, że w terminie 30 dni od dnia wydania niniejszego postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca ww. obiektów budowlanych może złożyć wniosek o ich legalizację; – poinformował, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. silosów koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są określone w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 1 P.b. Organ odwoławczy wskazał, że w oparciu o poczynione ustalenia i dokonane pomiary podczas czynności z oględzin ustalono parametry i wymiary silosów, pozwalające na obliczenie rzeczywistej pojemności przedmiotowych silosów. Wysokość (h) cylindra silosu, w której możliwe jest przechowywanie zboża wynosi 4 m, tj. maksymalna pomierzona wysokość zasypu zboża, licząc od poziomu (4,02 m) minus grubość płyty paździeżowo-wiórowej ułożonej na zaizolowanej płycie fundamentowej (2 cm), przy uwzględnieniu najmniejszego wymiaru średnicy (3,90 m). W ocenie Organu odwoławczego pojemność każdego z silosów wynosi 47,76 m³, co oznacza, że pojemność przedmiotowych silosów jest większa niż pojemność 30 m³, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c P.b. i uzasadnia podjęte przez PINB w [...] rozstrzygnięcie. Zatem silosy będące przedmiotem niniejszego postępowania zostały wybudowane samowolnie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ II instancji stwierdził również, że mając na uwadze wskazania Sądu i opisane parametry techniczno-użytkowe przedmiotowych silosów, jednoznacznie skategoryzował je na tle załącznika do ustawy Prawo budowlane, jako obiekty zaliczane do kategorii VIII, tj. inne budowle i wyliczył wysokość opłaty legalizacyjnej na dzień wydanego postanowienia w kwocie 125.000 zł dla jednego silosu. Zdaniem PWINB każdy z tych silosów, będący przedmiotem niniejszego postępowania pomimo, że jest posadowiony na wspólnym fundamencie (płycie betonowej) jest samodzielnym, odrębnym obiektem budowlanym (zbiornikiem zaliczanym na tle definicji wynikającej z art. 3 pkt 3 P.b. do kategorii budowli). Wobec powyższego opłata legalizacyjna w ww. wysokości powinna być ustalona dla każdego z tych dwóch silosów odrębnie. Na powyższe postanowienie, M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której wskazała, że silosy są ustawione tymczasowo bez trwałego połączenia z gruntem i służą do przechowywania zboża. Zdaniem Skarżącej silosy nie są obiektami budowlanymi a urządzeniami służącymi na zboże. W odpowiedzi na skargę, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. (art. 134 § 1 P.p.s.a.) Skarga zasługiwała na uwzględnienie jednakże z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Na wstępie należy zaznaczyć, że Organ odwoławczy prawidłowo zrealizował wytyczne Sądu, zawarte w wyroku z 1 grudnia 2021r. II SA/Rz 1290/21 i dokonał ustaleń dotyczących rzeczywistej pojemności każdego z silosów. Z uwagi na brak dokumentacji technicznej po stronie Skarżącej PWINB w trakcie oględzin dokonał pomiarów każdego z silosów, które zostały przedstawione w protokole z 31 maja 2022r. W wyniku tego Organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że pojemność każdego z silosów wynosi 47,76 m3. Tym samym każdy z silosów przekroczył pojemność 30 m3, która uprawnia inwestora do posadowienia takiego obiektu gospodarczego wyłącznie na podstawie zgłoszenia. Prawidłowo Organy uznały, że obiekt ten – będący silosem na materiały sypkie – z uwagi na pojemność – przekraczającą 30 m3 był objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czego Skarżąca nie dopełniła. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa naziemnych silosów na materiały sypkie, o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 7 m. Również w okresie budowy, przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przewidywał, że budowa naziemnych silosów na materiały sypkie, o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 7 m nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz wymaga zgłoszenia. Nie ulega wątpliwości, że obie przytoczone wyżej regulacje wyłączając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę silosów posługują się dwoma parametrami: pojemnością do 30 m3 i wysokością nie większą niż 7 m. Nie budzi wątpliwości, że dla możliwości zastosowania tego przepisu obydwa te parametry muszą być spełnione łącznie, tj. tylko obiekt o pojemności do 30 m3 i jednocześnie wysokości nie większej niż 7 m może być wybudowany na podstawie zgłoszenia. Przekroczenie chociażby jednego z tych parametrów wyklucza zatem możliwość dokonania skutecznego zgłoszenia i skutkuje wymogiem uzyskania dla planowanej inwestycji pozwolenia na budowę, która to sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Nie mogły również odnieść skutku zarzuty skargi, że silosy są jedynie urządzeniami budowlanymi, które nie są trwale związane z gruntem. W świetle przytoczonych wyżej regulacji Prawa budowlanego nie budzi wątpliwości, że ustawodawca zaliczył silosy naziemne, przeznaczone do przechowywania materiałów sypkich, takich jak zboże do kategorii obiektów budowalnych, które w przypadku przekroczenia wskazanych parametrów co do pojemności i wysokości wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd zdecydował o uchyleniu zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarte w nim ustalenia co do wysokości opłaty legalizacyjnej. Z treści art. 48 ust 3 ustawy Prawo budowlane wynika, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Informacja w tym zakresie nie może sprowadzać się do ogólnego pouczenia w tym zakresie. Organ nadzoru budowlanego powinien przedstawić konkretne wymagania, jakie inwestor musi spełnić, aby realnie było możliwe skuteczne wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Ponieważ przeprowadzenie tego postępowania jest jego uprawnieniem a nie obowiązkiem, wymagania te w równym stopniu dotyczą opłaty legalizacyjnej, gdyż już na etapie decydowania o złożeniu wniosku o legalizację inwestor powinien mieć pełną świadomość co do wysokości opłaty którą w związku z tym obowiązany będzie ponieść i sposobu jej obliczenia (w praktyce jest ona bowiem z reguły po jego stronie czynnikiem decydującym o przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego lub rezygnacji z jego inicjowania). W związku z powyższym ocenie Sądu podlega również uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, jaką inwestor będzie zobowiązany ponieść. Organ odwoławczy przyjął, że silosy należy zaliczyć do kategorii VIII – inne budowle a w konsekwencji ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej w oparciu o wskaźniki, zawarte w załączniku do ustawy prawy Budowlane przyjmując, współczynnik kategorii obiektu (k) – 5 i współczynnik wielkości obiektu (w) – 1. Zdaniem Organu odwoławczego opłata legalizacyjna za jeden silos ma wynosić 125.000 zł. Sąd nie podzielił przedstawionego zapatrywania Organu odwoławczego co do wysokości opłaty legalizacyjnej. Ujawnione w trakcie oględzin z 31 maja 2022r. nowe okoliczności wskazują, że silosy należało zakwalifikować do kategorii II. W trakcie ww. oględzin, przeprowadzonych przez Organ odwoławczy ujawnione zostało w sposób nie budzący wątpliwości przeznaczenie i funkcja kontrolowanych obiektów budowlanych, które przeznaczone są do składowania zboża. Powyższe potwierdza dokumentacja zdjęciowa dołączona do protokołu kontroli z 31 maja 2022r. Czynnikiem determinującym zakwalifikowanie danego obiektu do jednej z kategorii wskazanej w ww. załączniku do ustawy Prawo budowlane jest funkcja, jaką dany obiekt pełni oraz jego przeznaczenie. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym po wydaniu wyroku tut. Sądu z 1 grudnia 2021r. Sąd stwierdził, że przeznaczenie kontrolowanych obiektów świadczy o tym, że służą one gospodarce rolnej. Silos na zboże winien zostać zaliczony do kategorii II obiektów budowlanych, a więc kategorii obejmującej "budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko - składowe". Za taką kwalifikacją tego obiektu przemawia pomocniczo również § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarski Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. z 2014 r., poz. 81 z późn. zm.), który silosy na zboże i pasze kwalifikuje jako budowlę rolniczą (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., II OSK 1081/15, LEX nr 2204802). Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.