VI SAB/Wa 48/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marek Maliński po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. L. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie udzielenia kontrasygnaty wobec postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego postanawia: odrzucić skargę. J. L. (dalej także jako "Skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie udzielenia kontrasygnaty wobec postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie oddalenie. Do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę odniosła się Skarżąca w piśmie z 29 kwietnia 2025 r. wskazując, że ma interes prawny w kwestionowaniu bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Podkreślenia wymaga, że badanie dopuszczalności skargi zawsze poprzedza jej ocenę merytoryczną. Sąd, badając z urzędu dopuszczalność skargi, ustala, czy nie zachodzi przesłanka do jej odrzucenia. Katalog zamknięty takich przesłanek zawiera art. 58 § 1 p.p.s.a. I tak, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Właściwość rzeczowa sądów administracyjnych została z kolei wskazana w art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tj. od decyzji wydanych przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – przy przekazaniu sprawy organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Mając na uwadze wyżej określony zakres właściwości sądów administracyjnych, stwierdzić należy, że przedmiot skargi, czyli udzielenie (a mówiąc precyzyjnie jego brak udzielenia w przedmiotowej sprawie i bezczynność organu w tym zakresie) przez Prezesa Rady Ministrów, na podstawie art. 144 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podpisu pod aktem urzędowym Prezydenta Rzeczypospolitej, nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych. W świetle uregulowania w art. 3 § 2 p.p.s.a. właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, nie ulega przy tym wątpliwości, że kwestia oceny, czy dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w udzieleniu przez Prezesa Rady Ministrów kontrasygnaty pod urzędowym aktem Prezydenta Rzeczypospolitej, obejmuje odpowiedź na pytanie, czy możliwe jest zakwalifikowanie tej kontrasygnaty, jako ujętego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu skoro udzielenie kontrasygnaty przez Prezesa Rady Ministrów, nie odpowiada żadnej z pozostałych, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., form działań organów administracji publicznej, podlegających zaskarżeniu w ramach postępowania sądowoadministracyjnego (vide: postanowienie z 31 października 2024 r. VI SA/Wa 3299/24), to także bezczynność w udzieleniu kontrasygnaty takiemu zaskarżeniu nie podlega. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ratio legis uregulowania prawnego z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, jest związane z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz z potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej i w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, T. Woś (red.). Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 69 – 70). Tym samym mają oni zapewnioną ochronę na drodze sądowej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność ma cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mogą bowiem zaskarżyć do sądu administracyjnego takie akty i czynności organu administracji publicznej, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 146 p.p.s.a.). Działania administracji, do których odnosi się omawiany przepis zostały scharakteryzowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014/1/2), co pozwala przyjąć, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07, z 3 września 2013 r. I OPS 2/13). Nadto akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. każdorazowo musi odnosić się do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który jednocześnie określa uprawnienia lub obowiązek (A. Kabat, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 23. i s. 25). Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, nie można przyjąć, że złożenie przez Prezesa Rady Ministrów, na podstawie art. 144 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podpisu pod aktem urzędowym Prezydenta Rzeczypospolitej, mieści się w granicach art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a w konsekwencji nie jest możliwym wnoszenie w tym zakresie skargi na bezczynność organu. I tak w myśl art. 144 ust. 1 Konstytucji RP, Prezydent Rzeczypospolitej, korzystając ze swoich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, wydaje akty urzędowe. Z kolei zgodnie z art. 144 ust. 2 Konstytucji RP, akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem. Zatem kontrasygnata aktów urzędowych głowy państwa sprowadza się do udzielenia podpisu przez Prezesa RM. W rezultacie powoduje to, że akt urzędowy Prezydenta RP powinien przybrać formę pisemnego dokumentu, na którym zostaną złożone dwa podpisy: prezydencki oraz Prezesa RM (Konstytucja RP red. Safjan/Bosek 2016, wyd. 1/Kozłowski, Legalis C.H.BECK). Konstytucja przyjmuje bowiem generalną zasadę, że akty urzędowe Prezydenta dla swej ważności wymagają podpisu (tzw. kontrasygnaty) Prezesa RM, który kontrasygnując je, ponosi za nie odpowiedzialność przed Sejmem. Chodzi tu o odpowiedzialność polityczną (Konstytucja RP Banaszak 2012, wyd. 2, Legalis C.H.BECK). Jak podkreśla Wiesław Skrzydło (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. VII, LEX 2013), instytucja kontrasygnaty aktów głowy państwa związana jest z systemem parlamentarno-gabinetowym i zasadą politycznej nieodpowiedzialności Prezydenta przed parlamentem. Kontrasygnata nie jest przy tym czynnością ceremonialną, lecz konstrukcją, która służy wzięciu przez Prezesa Rady Ministrów - który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem - odpowiedzialności politycznej za akt Prezydenta, który nie odpowiada parlamentarnie za swoją decyzję (p. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt K 4/06). Tym samym także przesłanki stosowania odpowiedzialności Prezesa Rady Ministrów przed Sejmem, jak i jej skutki są natury politycznej. Tak ukształtowany model współpodpisu Prezydenta RP i Prezesa Rady Ministrów, który, sygnując akt urzędowy Prezydenta RP, ponosi w tym zakresie odpowiedzialność polityczną, wyklucza możliwość uznania, że uchylenie udzielonej kontrasygnaty stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej. A jest to bezwzględnie konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną (por. postanowienie NSA z 16 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Jednocześnie za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA nr 2(5) 2006, s. 14-15). Pod pojęciem "sprawa administracyjna" rozumie się więc sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawnienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego bądź potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku, które wynikają z mocy samego prawa. Natomiast rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest takie działanie organu administracji publicznej, które podejmowane jest bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki bądź prawem wymagane potwierdzenie uprawnień lub obowiązków (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 768/24). W normie statuowanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. chodzi o zindywidualizowane w przepisie prawa, w odniesieniu do konkretnego podmiotu, uprawnienie albo obowiązek, które może on wykonywać samodzielnie, korzystając w tym zakresie z ochrony prawnej, tym samym skoro takiego charakteru nie można przypisać złożeniu przez Prezesa Rady Ministrów, podpisu pod aktem urzędowym Prezydenta RP, to w konsekwencji także uchyleniu kontrasygnaty również. Kontrasygnata Prezesa Rady Ministrów ma bowiem miejsce w ramach współdziałania najwyższych organów władzy wykonawczej a jej celem jest osiągnięcie koordynacji ich działań (p. przywołany powyżej wyrok TK o sygn. K 4/06). Nie posiada ona tym samym cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Celem uzupełnienia należy jedynie zauważyć, że uchylenie udzielonej kontrasygnaty przez Prezesa Rady Ministrów, nie może stanowić również decyzji, w rozumieniu art. 104 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 ze zm., dalej w skrócie także jako "k.p.a."), pomimo powołania się przez Prezesa Rady Ministrów na art. 54 § 3 p.p.s.a., jako podstawę swego działania. Decyzja jako akt administracyjny jest bowiem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, złożonym w konkretnej sytuacji faktycznej, wobec zindywidualizowanego adresata, niepodporządkowanego służbowo ani organizacyjnie składającemu oświadczenie organowi, po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w przepisach o postępowaniach jurysdykcyjnych wyłączonych, zmierzającego do wyjaśnienia przesłanek doniosłych dla jego treści (tak Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WKP 2023). Nie można przy tym uznać za decyzje administracyjne aktów wydawanych w sferze, która nie jest regulowana przez materialne prawo administracyjne a także poza obszarem regulowanym przez przepisy o postępowaniu administracyjnym, co w oczywisty sposób wyklucza przypisanie charakteru decyzji, złożeniu przez Prezesa Rady Ministrów podpisu pod aktem urzędowym Prezydenta Rzeczypospolitej, bezpośrednio w oparciu o upoważnienie statuowane w art. 144 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji także działaniu polegającemu na uchyleniu tejże kontrasygnaty. Powyższe determinuje również niemożność uznania złożenia kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów za postanowienie, o którym mowa w art. 123 § 1 k.p.a., skoro w myśl tego przepisu może być ono wydane przez organ administracji publicznej wyłącznie w toku postępowania administracyjnego a z taką sytuacją nie mamy w oczywisty sposób do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy. W konsekwencji wniesienie skargi na bezczynność w udzieleniu kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, wobec aktu urzędowego Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, musi być traktowane jako niedopuszczalne, albowiem droga sądowa przed sądem administracyjnym nie jest środkiem do weryfikacji legalności działania Prezesa Rady Ministrów w sferze, w której ponosi on odpowiedzialność polityczną przez Sejmem. Na charakter kontrasygnaty jako instytucji konstytucyjnej, wskazał przy tym wyraźnie Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt K 4/06. Ponadto złożenie przez Prezesa Rady Ministrów podpisu pod aktem urzędowym Prezydenta Rzeczypospolitej, nie stanowi w żadnej mierze rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej poprzez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej adresata, co wyklucza możliwość zakwalifikowania kontrasygnaty a w konsekwencji także uchylenia kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, nie tylko jako decyzji lub postanowienia ale również jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym, skoro złożenie przez Prezesa Rady Ministrów podpisu pod aktem urzędowym Prezydenta Rzeczypospolitej, nie należy do kognicji sądów administracyjnych (p. postanowienie WSA w Warszawie z 31 października 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 3299/24), to kognicji sądów administracyjnych nie podlega bezczynność w udzieleniu tejże kontrasygnaty. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego i w związku z tym należało ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.