II OSK 904/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, sędzia WSA (del.) Anna Szymańska (spr.), Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Ustka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 550/22 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w U. na uchwałę Rady Miasta Ustka z dnia 14 listopada 2019 r. nr XIV/141/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustka pn. "Tereny Portu" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od E. sp. z o.o. z siedzibą w U. na rzecz Miasta Ustka kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 550/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA w Gdańsku, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi "E." sp. z o.o. z siedzibą w U. (dalej: spółka, skarżąca, inwestor) na uchwałę Rady Miasta Ustka z 14 listopada 2019 r. nr XIV/141/2019 (dalej: uchwała, plan, plan miejscowy) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...], karta terenu 06.07.UM (pkt 1.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miasta Ustka (dalej: Rada) podjęła 14 listopada 2019 r. uchwałę w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustka pn. "Tereny Portu". W skardze do WSA w Gdańsku, spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.: art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) z powodu błędnego zastosowania i podjęcia zaskarżonej uchwały niezgodnej z uchwałą Rady z 28 grudnia 2012 r. nr XXX/266/2012 w sprawie: uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ustka" (dalej: studium) poprzez wykluczenie w planie dla terenu oznaczonego 06.07.UM świadczenia usług noclegowych i realizacji zabudowy hotelowej, w sytuacji gdy studium dla terenu oznaczonego 32.P,U,UT, znajdującego się na terenie planu 06.07.UM wskazuje, że pożądana jest rozbudowa sieci hoteli w różnorodnych standardach w ramach przebudów, rewitalizacji, przekształceń funkcjonalno-przestrzennych istniejących struktur (np. na terenie 32.P,U,UT- po zachodniej stronie kanału portowego, zgodnie ze strategią rozwoju portu łączącego różnorodne funkcje, w tym usługi turystyki, np. hotel w dawnym elewatorze, czy na terenach postoczniowych), podczas gdy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co oznacza, że plan miejscowy powinien być zgodny ze studium; art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 233 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145; dalej: k.c.) i art. 140 k.c. z powodu ich niezastosowania i: a) zaakceptowania niewspółmiernej do potrzeb ingerencji w prawo własności i prawo użytkowania wieczystego oraz przekroczenia granic władztwa planistycznego, b) doprowadzenia do niezgodnego z zasadą proporcjonalności ograniczenia praw przysługujących skarżącej, poprzez wykluczenie w planie dla terenu oznaczonego 06.07.UM świadczenia usług noclegowych oraz realizacji zabudowy hotelowej, c) ograniczenia możliwości zabudowy oraz zmiany sposobu użytkowania nieruchomości budynkowych znajdujących się na działce nr [...] - w sytuacji, gdy zakaz świadczenia usług noclegowych i zabudowy hotelowej nie prowadzi w żaden sposób do ochrony interesu publicznego i innych wartości wyżej cenionych ani nie jest funkcjonalnie uzasadniony, lecz jedynie nadmiernie ogranicza prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności nieruchomości skarżącej; art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niezważenie przez organ interesów publicznych oraz prywatnych, w szczególności niewzięcie pod uwagę zgłaszanych uwag zmierzających do uchronienia planu przed sprzecznością ze studium, podczas gdy na organie ciążył obowiązek zapewnienia takiego ukształtowania treści uchwalanego planu miejscowego, by w jak największym stopniu realizowany był interes publiczny, tj. główny cel określony w studium, przy jednocześnie jak najmniejszej ingerencji w prawa właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych przedmiotowym planem; art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 233 i art. 140 k.c. poprzez ich niezastosowanie i: a) wprowadzenie ograniczenia prawa własności i prawa użytkowania wieczystego, które jest nieproporcjonalne do zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości chronionych konstytucyjnie, b) wykluczenie w planie dla terenu oznaczonego 06.07.UM świadczenia usług noclegowych oraz realizacji zabudowy hotelowej i tym samym ograniczenie możliwości zabudowy oraz zmiany sposobu użytkowania nieruchomości budynkowych znajdujących się na działce nr [...] - w sytuacji, gdy zakaz świadczenia usług noclegowych i zabudowy hotelowej nie prowadzi w żaden sposób do ochrony interesu publicznego i innych wartości wyżej cenionych ani nie jest funkcjonalnie uzasadniony, lecz jedynie nadmiernie ogranicza prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności nieruchomości skarżącej. W związku z powyższym wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej wyklucza się świadczenie usług zaplecza noclegowego i realizację zabudowy hotelowej dla działki nr [...] objętej w planie oznaczeniem 06.07.UM, w szczególności w zakresie: § 5 ust. 3 pkt 11, § 28 karta terenu 06.07.UM oraz załącznika graficznego nr 1, zgodnie z którym działka nr [...] została objęta obszarem o podstawowym przeznaczeniu: teren usług morskich oraz urządzeń portu morskiego (z wykluczeniem zaplecza noclegowego, realizacji zabudowy hotelowej). W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. WSA w Gdańsku, we wskazanym na wstępie wyroku z 25 stycznia 2023 r. stwierdził, że skarga jest zasadna. Wyjaśniono, że skarżąca posiada prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w mieście [...], w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] ha, objętej kartą terenu 06.07.UM oraz jest właścicielką budynków położonych na tej działce. Wskazano, że prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu. Dalej podano, że ustalenia planu, zawarte w § 5 pkt 11 w związku z § 28 (w zakresie terenu oznaczonego symbolem 06.07.UM), wykluczają swobodną możliwość zabudowy nieruchomości, stanowiącej użytkowanie wieczyste skarżącej. Oznacza to, że ograniczają istotnie prawo korzystania z nieruchomości, a tym samym ograniczają służące skarżącej prawo użytkowania wieczystego. W konsekwencji stwierdzono, że skarżąca posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części w powyższym zakresie. W ocenie sądu wojewódzkiego, procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo. Sąd pierwszej instancji podzielił natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wykluczenie w karcie terenu 06.07.UM wykonywania usług turystycznych w zakresie zaplecza noclegowego, w tym realizacji zabudowy hotelowej z naruszeniem postanowień studium. Zaznaczono, że obszar tego terenu w studium dopuszczał zabudowę hotelową – teren oznaczony w studium jako 32.P,U,UT. Podniesiono, że w studium na str. 150 wskazano, że pożądana jest rozbudowa sieci hoteli w różnorodnych standardach - w tym w [...], [...] (wg ustaleń mpzp), w terenach już zabudowanych - w ramach przebudów, rewitalizacji, przekształceń funkcjonalno-przestrzennych istniejących struktur (np. w terenie 32.P,U,UT - po zachodniej stronie kanału portowego, zgodnie ze strategią rozwoju portu łączącego różnorodne funkcje, w tym usługi turystyki np. hotel w dawnym elewatorze, czy w terenach postoczniowych). Podkreślono, że skarżąca jest właścicielem dawnego elewatora, który położony jest na działce nr [...]. Dalej podano, że na stronach 203 i 204 studium jako inne obszary wymagające przekształceń funkcjonalno-przestrzennych wskazano tereny portowe po zachodniej stronie kanału, w rejonie dawnego elewatora na funkcje usługowe, w tym usług turystycznych – 32. P,U,UT. Wskazano, że plan poprzez zdefiniowanie dla potrzeb tej uchwały w § 5 ust. 3 pkt 11 pojęcia "usługi morskie oraz urządzenia portu morskiego" wyklucza realizację zabudowy mieszkaniowej i hotelowej oraz ustalenie w § 28 dla karty terenów 06.07.UM podstawowe przeznaczenie terenu - teren usług morskich oraz urządzeń portu morskiego wyklucza zabudowę hotelową. Tym samym stwierdzono, że kwestionowane zapisy planu prowadzą do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium, wykluczając jednocześnie przewidzianą tam zabudowę hotelową na działce skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miasta Ustka zaskarżając go w całości, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez błędne uznanie, iż treść zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym w szczególności treści § 5 ust. 3 pkt 11; § 28 karta terenu 06.07.UM planu narusza treść unormowań załącznika nr 1 do studium - w szczególności w zakresie s. 150 zdanie 7 studium oraz wykracza poza ogólne ramy wyznaczone przez treść studium; 2) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz stwierdzenie przez WSA w Gdańsku istnienia przesłanek nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...], karta terenu 06.07.UM w sytuacji, gdy wobec braku sprzeczności unormowań planu oraz studium i braku naruszenia prawa przez organ administracji publicznej brak było podstaw do uwzględnienia skargi oraz stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w w/w zakresie; II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 3 pkt 11 oraz § 28 karta terenu 06.07.UM planu poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu przez sąd istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego polegającego na rzekomym błędnym stwierdzeniu przez radę gminy, iż ustalenia planu nie naruszają ustaleń studium w sytuacji, gdy do wskazywanego przez sąd naruszenia nie doszło z uwagi na brak sprzeczności ustaleń studium z unormowaniami zawartymi w treści planu; 2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 3 pkt 11 oraz § 28 karta terenu 06.07.UM planu polegające na niewłaściwym zastosowaniu i bezzasadnym uznaniu, że organ planistyczny dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego poprzez wykluczenie dla terenu objętego kartą terenu 06.07.UM wykonywania usług turystycznych w zakresie zaplecza noclegowego i realizacji zabudowy hotelowej oraz wykroczył w treści planu poza zakres wiążących go ram określonych przez studium w sytuacji, gdy treść planu stanowi jedynie konkretyzację ustaleń studium i nie wykracza poza wiążące dla tego organu ramy wyznaczone przez studium. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm prawem przepisanych; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Pismem z 17 kwietnia 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania przed sądem drugiej instancji, z uwzględnieniem m.in. kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. WSA w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działki nr [...] z powodu istotnego naruszenia zasad sporządzania planu tj. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Uwzględniając jeden z zarzutów skargi sąd wojewódzki uznał, że plan narusza ustalenia studium i tym samym zostały naruszone zasady uchwalenia planu. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Ponadto art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nakłada na organ wykonawczy gminy obowiązek sporządzenia projektu planu miejscowego "zgodnie z zapisami studium". Przypomnieć należy, że ustawą nowelizującą z 25 czerwca 2010 r. (Dz. U. Nr 130, poz. 871) zmieniono od 21 października 2010 r. zawarty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek sprawdzenia przed uchwaleniem planu miejscowego jego "zgodności z ustaleniami studium" zastępując go wymogiem sprawdzenia, czy plan "nie narusza" ustaleń studium. Niemniej nadal ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planu oraz że projekt planu sporządza się zgodnie z zapisami studium (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Wyd. 10, Warszawa 2018, str. 96). Stąd jako prawidłowe należało ocenić, że w toku kontroli legalności planu przeprowadzanej na podstawie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wojewódzki przedmiotem ustaleń faktycznych, a następnie oceny prawnej, uczynił kwestie porównania kierunków rozwoju wynikających ze studium z normami planu dla jednostki planistycznej określanej symbolem "06.07.UM.". W tym miejscu zauważyć należy, że część tekstowa planu nie posługuje się taką jednostką planistyczną. § 28 planu przewiduje 17 kart terenu, które jako odrębne jednostki zostały wyszczególnione z podaniem zarówno ich przeznaczenia, jak i ustalenia konkretnych warunków zagospodarowania. Karty są po kolei numerowane: karta terenu 06.UMP – przeznaczenie jako teren budowli hydrotechnicznych oraz karta terenu 07.UM – teren usług morskich oraz urządzeń portu morskiego, stanowią dwie odrębne jednostki planistyczne, o zupełnie odmiennym przeznaczeniu. W części graficznej planu te dwie jednostki zostały połączone jako jedna, co może sugerować, że w obrębie terenu usług morskich, mogą być także lokalizowane budowle hydrotechniczne. Niemniej jednak skarżący nie zwalcza przeznaczenia działki pod budowle hydrotechniczne, lecz przeznaczenie działki pod usługi morskie, wykluczające zabudowę hotelową (§ 5 ust. 3 pkt 11 planu). Tym samym przedmiotem zaskarżenia w istocie jest teren karta 07.UM. Użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot: "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium, a uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (vide np. wyrok NSA z 17 października 2019 r. II OSK 2525/18, wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2243/20). Dalej - w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym treść planu ma stanowić kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalonych ogólnie w studium, przy czym plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2019 r. II OSK 1155/17, wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r. II OSK 1429/17). Stąd kluczowe jest prawidłowe odczytanie zapisów studium, aby dokonać porównania kierunków nadanych przez studium z konkretnymi przepisami planu. Zdaniem NSA sąd wojewódzki błędnie przyjął, że obligatoryjnie studium przewiduje, aby dawny elewator na działce nr [...] został przeznaczony pod funkcję hotelową. Studium na str. 150 podaje, że pożądana jest rozbudowa sieci hoteli w różnorodnych standardach - w tym w [...], [...] (wg ustaleń mpzp), w terenach już zabudowanych - w ramach przebudów, rewitalizacji, przekształceń funkcjonalno-przestrzennych istniejących struktur (np. w terenie 32.P,U,UT - po zachodniej stronie kanału portowego, zgodnie ze strategią rozwoju portu łączącego różnorodne funkcje, w tym usługi turystyki np. hotel w dawnym elewatorze, czy w terenach postoczniowych). Z użytego w studium pojęcia: "pożądana" wyprowadzono wniosek, że zabudowa hotelowa ma być zrealizowana. Tymczasem pożądana to oczekiwana, mile widziana, a w rezultacie możliwa. Przedmiotowy zapis studium nie przesądza kategorycznie o zabudowie hotelowej, lecz kreuje taką możliwość. O tej możliwości jednakże decyduje ostatecznie plan miejscowy. Studium daje zarówno przyzwolenie na taką zabudowę, jak i pozwala na odstąpienie od niej. W konsekwencji zarówno dopuszczenie tej zabudowy, jak i jej zakaz nie naruszają studium. Również zawarty na str. 204 studium zapis, że tereny portowe po zachodniej stronie kanału, w rejonie dawnego elewatora przeznacza się na funkcje usługowe, w tym usług turystycznych – nie jest tożsamy z wyznaczeniem dla działki przeznaczenia pod zabudowę hotelem. Usługi turystyczne obejmują szerokie spektrum usług związanych z turystyką, choćby przewóz osób, wynajem aut, usługi pilotów wycieczek. Tym samym przyjęta w planie usługa turystyczna (z wyłączeniem hotelu) nie oznacza, że plan narusza ustalenia studium. Gdyby generalnie plan wyłączył usługi turystyczne z obszaru działki nr [...], wówczas można rozważać sprzeczność ze studium. W konsekwencji analiza zapisów studium oraz norm planu nie uzasadniała tezy postawionej przez WSA w Gdańsku, że doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Organ nie wykroczył w treści planu poza zakres wiążących go ram określonych przez studium. Plan jedynie konkretyzował i rozwijał kierunki wynikające ze studium poprzez przyjęcie w obszarze 07.UM usług morskich obejmujących przewidziane przez studium usługi turystyczne, z wyjątkiem zaplecza noclegowego. Reasumując jako usprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów procesowych i materialnych, wskazanych w skardze, a odnoszących się do zgodności planu ze studium, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie nie wystąpiła podstawa do zastosowania art. 188 p.p.s.a., gdyż istota sprawa nie została wyjaśniona. Spółka składając skargę na plan poza zarzutem naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. podniosła inne zarzuty takie jak: naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 233 i art. 140 k.c.; art. 1 ust. 3 u.p.z.p.; art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 233 i art. 140 k.c. Tymczasem WSA w Gdańsku nie przeprowadził kontroli zaskarżonego planu w aspekcie w/w naruszeń prawa. Czyni to nieuprawnionym rozpatrzenie tej skargi przez NSA. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. na zasądzone koszty składa się wpis od skargi kasacyjnej 150 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 360 zł.