II SA/Sz 349/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska, Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Szczecin na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 kwietnia 2025 r. nr S.RUT.477.1.8.2025.MW w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę. W dniu 17 lipca 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Dyrektor Zarządu Zlewni") na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r, poz. 1087 ze zm., dalej "u.p.w.") ustalił w formie informacji Gminie Miasto S. (dalej "skarżąca") za I kwartał 2024 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do rzeki [...] ze wschodniej części Mostu [...] i drogi dojazdowej na wyspie [...]. Wysokość wskazanej wyżej kwoty została ustalona na podstawie art. 272 ust. 5 u.p.w. w oparciu o dane wykazane przez skarżącą w przesłanym "Oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast (art. 552 ust. 2g i 2h u.p.w.). Strona nie kwestionowała zasadności, czy też wysokości ustalonej opłaty zmiennej za usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych z przedmiotowego terenu, w trybie reklamacyjnym z art. 273 ust. 1 u.p.w. i dokonała terminowej wpłaty opłaty zmiennej w ustalonej wysokości na podany w informacji rachunek. Organ I instancji na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 u.p.w. zawiadomił Gminę Miasto S. – pismem z dnia 2 grudnia 2024 r., o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z przedmiotowego terenu w okresie I kwartału 2024 r. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ I instancji, działając na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 3, art. 472c w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 3 lit.c, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 u.p.w., art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 i ust. 3, art. 189b, art. 189e, art. 189f, art. 189i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej "k.p.a.") wydał w dniu 30 stycznia 2025 r. decyzję nr SS.ZUT.477.1.17.2024.LK, w której wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za odprowadzanie do rzeki [...] ze wschodniej części Mostu [...] i drogi dojazdowej na wyspie [...] wód opadowych ujętych w zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast w okresie I kwartału 2024 r. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Organ I instancji wskazał, że skarżąca korzystała z przedmiotowej usługi wodnej w I kwartale 2024 r. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne wydał Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 22 lutego 2013 r. na wniosek C. E. Spółki z o.o. w G. i było ważne do 21 lutego 2023 r. Decyzją Marszalka Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 11 września 2014 r. ww. pozwolenie zostało zmienione w zakresie, m.in. oznaczenia strony na "M. M. B." Spółka z o.o. w S.. Powyższa spółka poinformowała organ w piśmie z 5 października 2021 r., że od 19 sierpnia 2021 r. nie jest użytkownikiem kanalizacji deszczowej, którą przekazała skarżącej w drodze darowizny. W piśmie z 19 grudnia 2024 r. (wpływ do organu - 23 grudnia 2024 r.) skarżąca podała, że nie posiada nowego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych. Skarżąca podejmowała próby przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego na siebie, lecz to się nie powiodło z uwagi na likwidację spółki M. M. B.. Skarżąca wskazała, że pracuje nad uregulowaniem stanu formalno-prawnego i jest w trakcie wyłaniania wykonawcy na opracowanie operatu. Zadeklarowała uzyskanie decyzji wodnoprawnej w terminie do końca III kwartału 2025 r. Organ I instancji przytoczył treść art. 472aa ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 u.p.w. i wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł. Wskazał, że regulacja z art. 472aa ust. 3 pkt 3 u.p.w. ściśle określa sposób wyliczenia ww. kary. Organ I instancji stwierdził, że skarżąca miała możliwość zapobieżenia nieprawidłowościom i brak jest podstaw do zastosowania art. 189e i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji, w którym podniosła, że nałożenie kary w sztywno określonych granicach jest niezgodne z Konstytucja RP. Jej zdaniem, organ winien odstąpić od nałożenia na nią kary z uwagi na złożone przez skarżącą wyjaśnienia. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydał w dniu 8 kwietnia 2025 r. decyzję nr S.RUT.477.1.7.2025.MW, w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w., odprowadzanie wód do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi usługę wodną, na którą, według art. 389 pkt 1 u.p.w., wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Zgodnie natomiast z art. 472aa ust. 1 pkt 2 u.p.w., administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Przepis ten w sposób niewymagający dodatkowych założeń i wykładni nakazuje wymierzyć karę podmiotowi, który działał wbrew obowiązującym regulacjom. Bowiem odpowiedzialność administracyjna za korzystanie z usług wodnych bez odpowiedniej zgody wodnoprawnej jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku pozwolenia wodnoprawnego, ani też okoliczności tego nieuprawnionego korzystania. Zatem w każdym przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, polegającego na odprowadzaniu wód opadowych do wód, bez pozwolenia wodnoprawnego, organ - na podstawie przywołanego uregulowania u.p.w. - jest zobligowany do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Jak ustalono, bezsporne jest, iż prowadzone przez skarżącą odprowadzanie wód opadowych w I kwartale 2024 r. nastąpiło bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, iż pozwolenie wodnoprawne udzielone zostało decyzją Marszalka Województwa Zachodniopomorskiego innemu podmiotowi i było ważne do 21 lutego 2023 r., zaś skarżąca przejęła kanalizację deszczową, objętą ww. pozwoleniem z dniem 19 sierpnia 2021 r. Jak ocenił organ odwoławczy, wysokość kary za wskazane naruszenie została obliczona prawidłowo. Zgodnie bowiem z art. 472 aa ust. 3 u.p.w. wysokość administracyjnej kary pieniężnej (...), wynosi od 5.000 zł do 1.000.000 zł, z wyjątkiem odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód (art. 472aa ust. 3 pkt 3 u.p.w.). Wskazana regulacja ściśle - bez pozostawienia organowi luzu decyzyjnego - określa sposób obliczenia kary, wobec czego na jej wymiar nie mogą mieć wpływu inne okoliczności niż wymienione w tym przepisie. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wyliczył wysokość kary jako wielkość równą 500% opłaty zmiennej (wynoszącej 100 zł), która ustalona została skarżącej w informacji z dnia 17 lipca 2024 r. W zakresie zarzutu niekonstytucyjności powyższej regulacji organ odwoławczy wyjaśnił, że nie posiada kompetencji do oceny konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa te bowiem należą do Trybunału Konstytucyjnego. Aktualnie brak jest orzeczenia, zgodnie z którym art. 472aa ust. 3 pkt 3 u.p.w. zostałby uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, zatem organy administracyjne zobligowane są do jego respektowania i określania wysokości administracyjnej kary pieniężnej z uwzględnieniem tejże podstawy prawnej. Organ odwoławczy rozważył także, czy zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary. Wyjaśnił, że przepisy u.p.w. nie regulują kryteriów odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, wobec czego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy zawarte w dziale IVa k.p.a. Odnośnie obligatoryjnej przesłanki odstąpienia od ukarania zawartej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie stopień naruszenia prawa należy uznać za większy niż znikomy ze względu na jego długotrwałość oraz przede wszystkim z uwagi na to, iż brak pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych powoduje stan braku warunków prowadzenia tej działalności, a tym samym obciążanie środowiska w sposób niekontrolowany, zarówno pod kątem jakościowym, jak i ilościowym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wody opadowe ulegają zanieczyszczeniu już w trakcie opadu w wyniku kontaktu z powietrzem atmosferycznym, wychwytując z niego pyły, produkty niespalonego paliwa, substancje stałe i gazowe oraz inne. W następstwie opadu powstaje zaś spływ powierzchniowy, który ulega dalszemu zanieczyszczeniu. Wody opadowe odprowadzane z powierzchni uszczelnionych na terenach zurbanizowanych mogą być nośnikiem szeregu zanieczyszczeń niebezpiecznych dla środowiska, w tym dla wód powierzchniowych, do których są odprowadzane. W wodach opadowych odprowadzanych z powierzchni uszczelnionych, oprócz zawiesin (cząstek stałych) oraz substancji ropopochodnych, znajdują się również m.in. WWA (wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne), metale ciężkie czy mikroplastik. Wobec powyższego odprowadzanie wód opadowych do wód powinno następować w warunkach szczegółowych uregulowań i kontroli, przy zastosowaniu odpowiednich środków technicznych ograniczających ilość zanieczyszczeń, czemu właśnie służyć mają warunki i zobowiązania nakładane na korzystających z usług wodnych w pozwoleniach wodnoprawnych. Uwidocznienia wymaga fakt, iż to dopiero na etapie prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego zaakceptowany zostanie (bądź też nie) dobór zaproponowanego we wniosku rozwiązania technicznego do odprowadzania i podczyszczania wód opadowych, który zależny jest od rodzaju odbiornika oraz stopnia jego wrażliwości i warunków przestrzennych zlewni. Ponadto zaznaczyć należy, że w dobie nasilających się zdarzeń ekstremalnych, wiele z zobowiązań nałożonych na korzystających z usług wodnych w wydanych przed laty pozwoleniach wodnoprawnych przestaje być realnych do dotrzymania (także w zakresie ilości odprowadzanych wód) i wymagać może zastosowania innych lub dodatkowych środków technicznych. Zdaniem organu odwoławczego, nie jest prawidłowe stanowisko skarżącej, iż uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter jedynie formalny, co czyni wagę popełnionego naruszenia znikomą. Bowiem to dopiero uzyskane przez korzystającego z usługi wodnej pozwolenie wodnoprawne reguluje zarówno samą możliwość odprowadzania wód opadowych do wód, jak i szczegółowe zastosowanie odpowiedniego rodzaju urządzeń do tego służących (w tym urządzeń podczyszczających wody opadowe), sposób użytkowania tych urządzeń oraz wskazuje pełen zakres obowiązków, jakie musi realizować podmiot korzystający z danej usługi wodnej. Dla zmniejszenia wagi popełnionego przez skarżącą naruszenia prawa, pozostaje bez wpływu, podniesiona w zaskarżonej decyzji kwestia wypełniania przez skarżącą obowiązku prowadzania przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających, bowiem i tak, pełen i zaktualizowany zakres zobowiązań, ustalony zostałyby dopiero na etapie udzielania nowego pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca podjęła działania zmierzające do uregulowania stanu formalnoprawnego omawianego odprowadzania wód opadowych dopiero wnioskiem z dnia 10 lutego 2025 r. (tj. już po wydaniu i doręczeniu stronie w dniu3 lutego 2025 r. decyzji wymierzającej rozpatrywaną administracyjną karę pieniężną). Zatem skoro, jak zaznaczono również w decyzji organu I instancji, do dnia jej wydania skarżąca nie złożyła nawet wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na omawianą usługę wodną - to działania mające na celu wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości uznać należy za niewystarczające. W ocenie organu odwoławczego, nie można również zgodzić się z argumentacją skarżącej, będącą przecież jednostką publiczną, powołaną do realizacji działań w zakresie interesu publicznego, iż powstałe naruszenie prawa nie wynikało z jej winy. Skarżąca miała wiedzę, że obowiązkiem korzystającego z usług wodnych jest prowadzenie ich na podstawie określonych regulacji, jak również zachowanie ciągłości wymaganej zgody na ich prowadzenie, które wymaga wystąpienia o nowe zezwolenie z odpowiednim wyprzedzeniem. W tym kontekście powinna więc odpowiednio wcześniej dołożyć wszelkiej staranności, aby sprostać wymaganiom przepisom u.p.w. i uzyskać nową zgodę wodnoprawną. Według organu odwoławczego, wskazywane przez skarżącą liczne zmiany kadrowe i organizacyjne nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w realizacji obowiązków na niej ciążących, a co więcej wiążą się z niedochowaniem przez tę jednostkę należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw i odpowiedniego zorganizowania pracy urzędu, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby uzyskanie decyzji na kontynuację prowadzonego korzystania z usługi wodnej nastąpiło we właściwym terminie. Zauważyć należy, iż skarżąca jako profesjonalny podmiot, ponosi odpowiedzialność za swoje działania, w tym za popełnione błędy. Analizując możliwość odstąpienia od nałożenia kary w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że strona nie spełniła również drugiego z kryteriów wskazanych w tym przepisie, tj. nie zaprzestała naruszania prawa, gdyż działalność polegająca na odprowadzaniu wód opadowych z przedmiotowego terenu bez pozwolenia wodnoprawnego do dnia wydania decyzji przez organ I instancji w dalszym ciągu była przez nią prowadzona. Jak wyjaśniono rozpoczęcie procedury uzyskania pozwolenia wodnoprawnego oraz złożenie wniosku o jego udzielenie nie powoduje - jak uważa skarżąca - zaprzestania naruszenia prawa, polegającego na korzystaniu z usługi wodnej bez wymaganej zgody wodnoprawnej. W rozpatrywanym przypadku zaprzestanie naruszania prawa rozumieć należy bowiem jako przywrócenie stanu zgodnego z prawem, tj. uzyskanie zgody wodnoprawnej na odprowadzanie wód opadowych z przedmiotowego terenu bądź zaprzestanie korzystania z tej usługi wodnej. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie stwierdził również wystąpienia okoliczności pozwalających na zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Pomimo wezwania skarżącej do udzielenia informacji o tym, czy podmiot został uprzednio ukarany za to samo zachowanie - nie złożyła ona wyjaśnień w tym zakresie, wobec czego organ uznał, że nie ma podstaw do przyjęcia, że spełnione są przesłanki zawarte we wskazanym wyżej przepisie, regulującym możliwość odstąpienia od ukarania. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma również i podstaw do fakultatywnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu zgodnie z art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. Przepisy te zakładają możliwość wyznaczenia stronie, w drodze postanowienia, terminu na przedstawienie dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, o ile pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona kara. Zdaniem organu odwoławczego, celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej zawartej w art. 472aa ust. 1 pkt 2 u.p.w. jest doprowadzenie do działania zgodnego z prawem poprzez nakłonienie strony do uzyskania wymaganej zgody wodnoprawnej na korzystanie z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Celem pośrednim wynikającym z ww. przepisu jest z kolei dążenie do zapewnienia ochrony wód, w szczególności poprzez przestrzeganie warunków wprowadzania zanieczyszczeń zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Istotne znaczenie dla skuteczności nakładanej administracyjnej kary pieniężnej ma przy tym prewencja ogólna polegająca na oddziaływaniu na podmioty korzystające z wód w sposób nieuregulowany w stosownej zgodzie wodnoprawnej, której brak może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w omawianym przypadku było zatem niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków związanych z uzyskaniem uprawnienia do odprowadzania wód opadowych do wód, zgodnie z wymaganiami przepisów u.p.w., ale także dla ochrony interesu publicznego (tzn. ochrony środowiska wodnego jako dobra wspólnego). Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w tym przypadku ma również znaczenie z punktu widzenia konieczności zaspokojenia społecznego poczucia sprawiedliwości. W tym względzie istotne jest wskazanie społeczeństwu jako całości, że ściśle określone dobra (wartości) są chronione, jak również wskazanie, że normy prawne są w jednakowy sposób stosowane w stosunku do wszystkich ich adresatów. Odnosząc się jeszcze do możliwości zastosowania regulacji art. 189e k.p.a. w rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy zauważył, iż wskazane unormowanie wyłącza możliwość ukarania strony jedynie w szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa. Tymczasem brak jest podstaw do przyjęcia, aby naruszenie prawa, którego strona się dopuściła, było spowodowane działaniem siły wyższej. Skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję i wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez organy administracyjne obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 2, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 472aa ust. 3 pkt 3 u.p.w., który to przepis w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności czynu oraz w konsekwencji uniemożliwia sądowi powszechnemu miarkowanie kary pieniężnej, jest niezgodny z ww. przepisami Konstytucji RP, 2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nałożenie kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary, o których mowa w ww. przepisie, 3. art. 189f § 2 pkt 1 i 3 k.p.a., przez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. skutkowało nałożeniem kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanek umożliwiających wyznaczenie skarżącej terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa oraz odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, 4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., przez niedokonanie wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, skutkujących brakami w uzasadnieniu wydanej decyzji, poprzez brak wyczerpującej analizy wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., które umożliwiały odstąpienie od nałożenia kary, 5. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189f § 2 i 3 k.p.a., przez niedokonanie wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, skutkujących brakami w uzasadnieniu wydanej decyzji, poprzez brak wyczerpującej analizy wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., które umożliwiały wyznaczenie skarżącej terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa oraz odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, 6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały uszczegółowione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 3 lipca 2025 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. W piśmie z 15 września 2025 r. organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w., odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi usługę wodną, na którą według art. 389 pkt 1 u.p.w. wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 472aa ust. 1 pkt 2 u.p.w. stanowiący, iż administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, iż w okresie którego dotyczy decyzja (tj. I kwartał 2024 roku) skarżąca odprowadzała wody opadowe z przedmiotowego terenu. W powyższym zakresie skarżąca przedłożyła stosowną informację oraz uiściła należną opłatę zmienną w wysokości 100 zł. Nie jest także sporne, iż powyższe korzystanie z usługi wodnej następowało bez pozwolenia wodnoprawnego, bowiem stosowne pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego obowiązywało do dnia 21 lutego 2023 r. Z uwagi na jednoznaczność i kategoryczność przywołanej wyżej regulacji za trafne uznać należy stanowisko organu, iż przepis ten w sposób niewymagający dodatkowych założeń i wykładni nakazuje wymierzyć karę podmiotowi, który działał wbrew obowiązującym regulacjom. Samo zaś wyliczenie należnej kary nie nastręczało żadnych problemów i zostało wyliczone przez organy administracji prawidłowo jako 500% opłaty zmiennej (wynoszącej 100 zł), która ustalona została stronie w informacji z dnia 17 lipca 2024 r. Skarżąca kwestionuje konstytucyjność tak ukształtowanej kary administracyjnej, przy czym nie ulega wątpliwości, iż powyższy przepis nie był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Również przywoływane przez skarżącą wyroki nie odnosiły się do analogicznej treściowo normy, co zawarta w art. 472aa ust. 3 pkt 3 u.p.w. Analizując powyższy zarzut w realiach badanej sprawy nie można nie dostrzegać, iż zgodnie z art. 472aa ust. 3 u.p.w. wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5.000 zł do 1000.000 zł z wyjątkiem między innymi dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Tym samym, zasady ustalania badanej kary administracyjnej stanowią wyjątek od podstawowej zasady. Warto nadmienić, iż jak wskazał ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (Dz. U. poz. 1963) wprowadzając powyższe przepisy dot. administracyjnych kar pieniężnych celem zmiany była zmiana przepisów w zakresie ustalania opłaty podwyższonej. Propozycja zastąpienia opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego - administracyjną karą pieniężną miała na celu usunięcie luk i wad, którymi obarczona jest obecna regulacja. Uregulowany obecnie w art. 280 pkt 2 i art. 281 u.p.w. delikt administracyjny ograniczony jest wyłącznie do wskazanych wyżej dwóch rodzajów usług wodnych, podczas gdy nielegalne korzystanie z usług wodnych mające negatywny wpływ na stan środowiska dotyczy również innych usług wodnych, w szczególności odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych. Stwierdzono też, że wysokość opłaty podwyższonej stanowiąca pięciokrotną wysokość opłaty zmiennej, niejednokrotnie nie pozwala spełnić restytucyjnej i kompensacyjnej funkcji kary pieniężnej, mimo że jest to jej zadanie. Skoro dla skutkującego karą w istocie powtórzono poprzednie regulacje dotyczące wysokości wymierzanej kary powiązane z wysokością opłaty zmiennej, to należy przyjąć, iż kwestie proporcjonalności karty a także jej dolegliwości zostały przez prawodawcę należycie przeanalizowane czyniąc zarzut niekonstytucyjności przywoływanego wyżej przepisu nieuzasadnionym. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie zwracał wskazywał między innymi, że fakt, iż ustawodawca przewiduje różne modele kształtowania sposobu wymierzania kar administracyjnych pieniężnych, nie przesądza o niekonstytucyjności wymiaru administracyjnych kar pieniężnych w ściśle oznaczonej wysokości. Zatem ustawodawca może stosować różne modele wymiaru sankcji administracyjnych. Skarżąca, formułując zarzut dotyczący uniemożliwienia sądowi miarkowania administracyjnej kary pieniężnej, ogranicza się w zasadzie jedynie do stwierdzenia, że sztywny wymiar administracyjnej kary pieniężnej z założenia musi prowadzić do nieproporcjonalności sankcji do stwierdzonego naruszenia norm. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku teza ta jest całkowicie chybiona. W realiach badanej sprawy nie można bowiem nie dostrzegać, iż ustalono wymierzona skarżącej karę w wysokości 500 zł - a więc niższej niż najniższa przewidziana w art. 472aa ust. 3 u.p.w. (tj. 5.000 zł). Stąd nie sposób stwierdzić w jaki sposób powyższe miałoby powodować, że zastosowana sankcja jest oczywiście nieadekwatna, nieracjonalna czy też niewspółmiernie dolegliwa. Zresztą organ bardzo wnikliwie rozważał czy nie zaistniały okoliczności uzasadniające od nałożenia na stronę kary na zasadach przewidzianych w k.p.a. Tym samym, w rozpatrywanym przypadku, brak jest podstaw do tego by ramach niniejszego postępowania Sąd odmówił zastosowania przepisu art. 472aa ust. 3 pkt 3 u.p.w. z uwagi na jego niezgodność z przywołanymi przez skarżącą przepisami Konstytucji RP. Kara administracyjna nie stanowi płaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego. Sankcje administracyjne mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Ów prewencyjny cel w rozpatrywanej sprawie jest oczywisty, skoro skarżąca mimo upływu czasu ważności dotychczasowego pozwolenia nie uzyskała nowego operatu wodnoprawnego i nie wystąpiła z wnioskiem o kolejne pozwolenie wodnoprawne. Trudno uznać za przypadek, iż działania zmierzające do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zostały podjęte przez skarżącą dopiero po rozpoczęciu postępowania mającego za przedmiot nałożenie na nią kary pieniężnej. Także zarzuty naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności trafne jest stanowisko organów, iż ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jest znaczący. Trafnie organu uwzględniły, iż należało mieć na względzie wagę dobra chronionego normą sankcjonowaną, czyli środowiska wodnego jako dobra wspólnego. Przedstawiona w skardze argumentacja dotycząca celowości uzyskiwania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego przez podmiot zobowiązany jawi się jako bagatelizowanie znaczenia takiego aktu. Stanowisko w tym zakresie pomija, iż każdorazowo w takim pozwoleniu ustala się istotne kwestie z punktu widzenia ochrony środowiska, takie jak warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania. Nie bez powodu pozwolenia wodnoprawna wydawane są okresowo. Racjonalnym jest bowiem dokonywanie regularnej weryfikacji czy dotychczasowe metody ochrony wód są adekwatne do zmieniających się okoliczności oraz dostępnych metod i środków ich ochrony wód. Przekonująco w tym zakresie wskazuje organ, że wody opadowe ulegają zanieczyszczeniu już w trakcie opadu w wyniku kontaktu z powietrzem atmosferycznym, wychwytując z niego pyły, produkty niespalonego paliwa, substancje stałe i gazowe oraz inne. W następstwie opadu powstaje zaś spływ powierzchniowy, który ulega dalszemu zanieczyszczeniu. Wody opadowe odprowadzane z powierzchni uszczelnionych na terenach zurbanizowanych mogą być nośnikiem szeregu zanieczyszczeń niebezpiecznych dla środowiska, w tym dla wód powierzchniowych, do których są odprowadzane. W wodach opadowych odprowadzanych z powierzchni uszczelnionych, oprócz zawiesin (cząstek stałych) oraz substancji ropopochodnych, znajdują się również m.in. WWA (wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne), metale ciężkie czy mikroplastik. Zatem odprowadzanie wód opadowych do wód powinno następować w warunkach szczegółowych uregulowań i kontroli, przy zastosowaniu odpowiednich środków technicznych ograniczających ilość zanieczyszczeń, czemu właśnie służyć mają warunki i zobowiązania nakładane na korzystających z usług wodnych w pozwoleniach wodnoprawnych. To na etapie prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego może zostać zaakceptowany dobór zaproponowanego we wniosku rozwiązania technicznego do odprowadzania i podczyszczania wód opadowych, który zależny jest od rodzaju odbiornika oraz stopnia jego wrażliwości i warunków przestrzennych zlewni. Organ wskazał także racjonalnie, iż w dobie nasilających się zdarzeń ekstremalnych, wiele z zobowiązań nałożonych na korzystających z usług wodnych w wydanych przed laty pozwoleniach wodnoprawnych przestaje być realnych do dotrzymania (także w zakresie ilości odprowadzanych wód) i wymagać może zastosowania innych lub dodatkowych środków technicznych. Również długotrwałość występującego naruszenia w zakresie uzyskania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego nie daje podstaw do uznania zaistniałego naruszenia za naruszenie prawa o charakterze znikomym, czego wymaga art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Nie jest też trafne stawisko skarżącej, jakoby zaprzestała naruszenia prawa. Wprawdzie również z urzędu jest Sądowi wiadome, że Gmina wystąpiła z wnioskiem z 10 lutego 2025 r. o udzielenie stosownego pozwolenia, lecz jej wniosek zawierał szereg braków formalnych, w tym w szczególności nie został do niego dołączony operat wodnoprawny spełniający wymagania określone w art. 409 u.p.w. Po wezwaniu przez organ do uzupełnienia braków formalnych wniosku skarżąca częściowo uzupełniła wniosek i złożyła wyjaśnienia w sprawie oraz część wymaganych dokumentów. Jednocześnie skarżąca, wskazując, że sporządzenie operatu wodnoprawnego zostało zlecone i brak w tym zakresie zostanie uzupełniony niezwłocznie po jego otrzymaniu od wykonawcy, wniosła o zawieszenie postępowania na jej wniosek. Organy administracji nie przychyliły się do powyższego wniosku i poinformowały ją, że przedmiotowy wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia z uwagi na brak jego uzupełnienia. Skarga na wywiedzioną przez Gminę bezczynność organów administracji w załatwieniu jej wniosku o pozwolenie wodnoprawne została rozpatrzona przez WSA w Szczecinie wyrokiem z 24 lipca 2025 r. sygn. akt II SAB/Sz 100/25. Sąd skargę oddalił wyjaśniając, iż w sytuacji, gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakiem formalnym, podstawową czynnością, do której zobligowany jest organ, jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia tego braku, konsekwencją jego nieusunięcia jest pozostawienie podania bez rozpoznania. Wskazano też, że zawieszenie postępowania nie może i nie powinno być środkiem do przedłużania terminów procesowych. Stąd należy przyjąć, iż w dacie orzekania przez organy administracji Gmina w dalszym ciągu nie zaprzestała naruszania prawa będącego podstawą ustalania kary administracyjnej. Trafnie też organ zwraca uwagę na to, iż skarżąca jest jednostką publiczną, powołaną do realizacji zadań publicznych w tym egzekwowania prawa. Również w ocenie Sądu, zmiany organizacyjne i personalne nie mogą usprawiedliwiać oczywistych naruszeń obowiązków ciążących na takim podmiocie, a wymagana staranność w działaniu takiego podmiotu powinna być jeszcze wyższa niż przypadku przedsiębiorców od których wymaga się profesjonalizmu w wykonywaniu nałożonych prawem obowiązków. W szczególności w dziesięcioletnim okresie obowiązywania poprzednio obwiązującego pozwolenia wodnoprawnego Gmina powinna była podjąć działania pozwalające na uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, w okresie obowiązywania poprzedniego, tak aby posiadać wymagane pozwolenie w sposób nieprzerwany. Trafnie organ wskazuje też na zasadę zaufania do organów władzy, która wpisuje się w definicję interesu publicznego oraz przyjęte wartości wspólne, jakim są równe i sprawiedliwe traktowanie wszystkich znajdujących się w podobnej sytuacji, co w tym przypadku tyczy się podmiotów korzystających ze środowiska. Z powyższych powodów niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 189f § 2 pkt 1 i 3 k.p.a. W szczególności organ odwoławczy był uprawniony do uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do fakultatywnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu zgodnie z art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. Bez znaczenia dla zmniejszenia ciężaru naruszenia prawa w rozpatrywanym przypadku pozostaje także - wskazany w skardze fakt - uiszczania przez skarżącą opłat za omawianą usługę wodną, już po upływie terminu ważności obowiązującego uprzednio pozwolenia wodnoprawnego. Opłaty za usługi wodne stanowią zupełnie inny rodzaj zobowiązania finansowego (jakie winien ponosić każdy podmiot korzystający ze środowiska), niż wymierzona administracyjna kara pieniężna za nielegalne korzystanie z tych usług. Zatem działania w tym zakresie nie sposób uznać za dobrowolne, gdyż, stanowiły one jedynie wypełnianie obowiązków wynikających z przepisów u.p.w. Sąd nie dopatrzył się też wskazywanych przez skarżącą przepisów postępowania. W świetle powyższego organ prawidłowo ustalił wysokość kary oraz należycie ocenił określone w k.p.a. przesłanki odstąpienia od jej wymierzenia. Z powyższych też względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.