II SA/Wa 109/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2024 r. nr [...] I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Prezydent [...] (zwany dalej "Prezydentem [...]") decyzją z [...] września 2024r. nr [...] przyznał R. C. (zwany dalej "Skarżącym") dodatek mieszkaniowy na okres sześciu miesięcy - od [...] września 2024r. do [...] lutego 2025r. w wysokości 341,70 zł miesięcznie. Dodatek będzie przekazywany na konto zarządcy budynku do 10 dnia każdego miesiąca. W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] wyjaśnił, że dodatek obliczono na podstawie art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 i art. 6a ustawy z 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013r., poz. 966 ze zm., zwana dalej "u.d.m."). Liczba osób w gospodarstwie domowym wynosi 1. Powierzchnia użytkowa lokalu 35,80 m2, a powierzchnia normatywna na osobę 35,00 m2 (art. 5. ust. 1 u.d.m.). Dopuszcza się przekroczenie powierzchni lokalu o 30% - 45,50 m2. Udokumentowane wydatki wynoszą 514,84 zł. Wydatki liczone według art. 6 ust. 6 u.d.m. wynoszą 514,84 zł. Udokumentowane wydatki nie przekraczają wydatków liczonych według art. 6 ust. 6. u.d.m. Do dalszych obliczeń będą brane udokumentowane wydatki - 514,84 zł. Skoro powierzchnia użytkowa lokalu przekracza powierzchnię normatywną, to wydatki na powierzchnię normatywną oblicza się wg zasady: wydatki normatywne = wydatki udokumentowane/powierzchnia użytkowa*powierzchnia normatywna, co czyni kwotę wydatków na powierzchnię normatywną: 503,34 zł. Razem dochody według deklaracji (suma za 3 miesiące): 3232,71 zł. Średni miesięczny dochód gospodarstwa wynosi - 1077,57 zł. Średni miesięczny dochód na osobę oblicza się jako miesięczny dochód/liczbę osób (1), co daje - 1077,57 zł. Dla gospodarstwa 1-osobowego norma dochodu wynosi 40% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku - 2862,19 zł. Dochód na osobę nie przekracza normy dochodu na osobę. Lokal jest wyposażony w centralne ogrzewanie, ciepłą wodę, instalację gazu przewodowego. W lokalach wyposażonych w gaz, ciepłą wodę i centralne ogrzewanie, suma wydatków jest równa wydatkom - 503,34 zł. Dla 1-osobowego gospodarstwa wydatki stanowią 15% dochodu gospodarstwa - 161,64 zł. Skoro nie wystąpiło przekroczenie normy dochodu na osobę, dodatek mieszkaniowy oblicza się jako różnicę między sumą wydatków, a wydatkami gospodarstwa, co wynosi 341,70 zł. Wskaźnik maksymalnej wysokości dodatku wynosi 70% wydatków 503,34 zł. - 352,34 zł. Dodatek wynosi więc 341,70 zł. 2. Skarżący w odwołaniu od ww. decyzji wskazał, że Prezydent [...] naruszył: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024r., poz. 572, zwana dalej "k.p.a.") - przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, pominięcie dowodów przedstawionych przez Skarżącego i dowolne, błędne ustalenia faktyczne, co do sumy wydatków ponoszonych przez Skarżącego w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, b) art. 107 § 3 k.p.a. - przez niesporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób zgodny z wymogami ww. przepisu przez brak wskazania dowodów, na których oparł się organ oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a przede wszystkim przez brak wskazania: - dlaczego za wiarygodne jedynie w części (do kwoty 514,84 zł) uznano oświadczenie wynajmującej z [...] sierpnia 2024r., w którym poświadczono wysokość ponoszonych przeze Skarżącego opłat za lokal w lipcu 2024r. (655,30 zł), - poniesienie, których z opłat cząstkowych uznano za wiarygodne, a których za niewiarygodne; c) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. - polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego przez niezebranie niezbędnego materiału dowodowego oraz niedokonanie niezbędnych ustaleń faktycznych w przedmiocie, jakiego rodzaju wydatki ponosiłby w ramach czynszu Skarżący oraz jakie ponosiłby opłaty poza czynszem, gdyby lokal Skarżącego wchodził w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ww. uchybienia doprowadziły do nierzetelnego ustalenie kwoty dodatku mieszkaniowego przez ustalenie jego wysokości w sposób całkowicie uznaniowy. Organ zaniżył jego wysokości, gdy dodatek mieszkaniowy nie jest ustalany uznaniowo, lecz według ścisłych kryteriów normatywnych. W związku z tym Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Skarżącego podana w decyzji kwota udokumentowanych wydatków (514,84 zł) jest niezgodna z kwotą poniesionych przeze Skarżącego wydatków, wskazaną we wniosku (655,30 zł) i widniejącą w oświadczeniu wynajmującej z [...] sierpnia 2024r. Oświadczenia wynajmującej i Skarżącego, które są ze sobą zgodne, są jedynymi dowodami dotyczącymi wysokości ponoszonych opłat za lokal za lipiec 2024r. Tym samym dowolne i błędne jest ustalenie przez organ wysokości "udokumentowanych wydatków", bo zaniża rzeczywiste wydatki i prowadzi do zaniżenia dodatku mieszkaniowego. Organ nie wskazał, na jakich dowodach się oparł dokonując ustaleń. Nie wiadomo, czy oparł się na innych, nieznanych Skarżącemu dowodach i czy uznał je za częściowo wiarygodne, a częściowo niewiarygodne. Wyjaśnienie, na jakiej podstawie organ przyjął, że dowody te są tylko w części wiarygodne, a w części niewiarygodne jest kluczowe. Takie uzasadnienie decyzji uniemożliwia postawienia szczegółowych zarzutów dotyczących wysokości ustalonego przez organ dodatku mieszkaniowego. Skarżący, odwołując się do poprzednich decyzji, wskazał, że możliwa jest kombinacja sum kwot cząstkowych, dająca różnicę między 655,30 zł i 514,84 zł (140,46 zł). Skarżący przypuszcza, że organ pominął: odpis na remonty lokalu -125,30 zł; konserwację bieżącą domofonów - 2,16 zł; monitoring-konserwacja i obsługę systemu - 4,40 zł; energię elektryczną budynku - 7,88 zł; energię elektryczną terenu zewnętrznego - 0,72 zł. Skarżący podniósł, że obowiązek remontów części wspólnych, jak i lokali w przypadku mieszkań komunalnych należy do ich właściciela. W związku z tym czynsz w mieszkaniach komunalnych jest tak kalkulowany, aby pokrywał jedne i drugie wydatki. Pomijanie "odpisu na remonty lokalu" nie ma więc uzasadnienia w art. 6 ust. 6 u.d.m. To lokatorzy mieszkań komunalnych płacą w czynszu za remonty lokali. Również domofony znajdują się w budynkach komunalnych i opłata za ich konserwację znajduje się w czynszu. Pomijanie opłaty za "konserwację bieżącą domofonów" nie ma uzasadnienia w treści art. 6 ust. 6 u.d.m. To lokatorzy mieszkań komunalnych płacą w czynszu za ich konserwację. Skarżący wskazał, że nie jest mu wiadome, czy w [...] istnieją budynki komunalne posiadające monitoring, ale przepisy obowiązujące w tym mieście przewidują podwyższenie bazowej stawki czynszu, gdy budynek podlega ochronie fizycznej (o 10%), co w przypadku mieszkania, takiego jak Skarżącego, podnosiłoby czynsz o ok. 42 zł (ok. 10 razy więcej niż konserwacja monitoringu). Jest wysoce prawdopodobne, że gdyby [...] weszła w posiadanie budynku, w którym jest zainstalowany monitoring, to opłata za monitoring byłaby pokrywana ze stawki bazowej, albo zostałaby utworzona nowa przesłanka podwyższająca stawkę bazową, jak to ma miejsce w przypadku podlegania budynku ochronie fizycznej. Pomijanie opłaty za monitoring nie jest uzasadnione. Skarżący, odnosząc się do opłat za energię elektryczną budynku i energię elektryczną terenu zewnętrznego, wskazał, że nie są to opłaty, o których mowa w art. 6 ust. 4a pkt 2 u.d.m. Nie jest to bowiem energia elektryczna dostarczana do lokalu mieszkalnego na cele bytowe. Energia elektryczna budynku to m.in. energia elektryczna do oświetlenia klatek schodowych, piwnic, suszarni, pomieszczeń na odpady (dawne dolne komory zsypowe - z używania zsypów z wlotami na poszczególnych piętrach zrezygnowano), pomieszczeń technicznych, np. hydrofornie, zasilania silników elektrycznych w hydroforniach, silników elektrycznych wentylacji mechanicznej. Energia elektryczna terenu zewnętrznego to energia elektryczna do oświetlenia terenów osiedla. Energia, o której mowa powyżej nie jest ani w całości, ani w jakiejkolwiek części dostarczana do lokali mieszkalnych. Umowy na dostarczenie energii elektrycznej do lokalu mieszkalnego na cele bytowe zawierają mieszkańcy z zakładem energetycznym. Umowy na dostarczenie "energii elektrycznej budynku" i "energii elektrycznej terenu zewnętrznego" zawiera są z zakładem energetycznym. Pomijanie zatem tych opłat nie znajduje uzasadnienia w art. 6 ust. 4a pkt 2 u.d.m. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej "SKO") w decyzji z [...] października 2024r. utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta [...], podtrzymując jej podstawę faktyczną i prawną. Zdaniem SKO decyzja w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego nie jest decyzją uznaniową, a organ pierwszej instancji nie działa w sferze swobodnego uznania. Przyznanie dodatku mieszkaniowego może nastąpić wówczas, gdy są spełnione wszystkie wymogi (przesłanki ustawowe) do jego przyznania określone przepisami u.d.m. Przepisy tej ustawy oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze regulują zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz sposób wyliczenia wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego. Kryteria ustawowe, od których uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkaniowego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozwalają na uznaniowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyznanie dodatku mieszkaniowego może nastąpić, gdy są spełnione wszystkie wymogi do jego przyznania określone w u.d.m. Przysługujący dodatek i jego wysokość podlegają ścisłemu obliczeniu arytmetycznemu, zależnie od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej mieszkania, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek i wysokości dochodów, jakie członkowie gospodarstwa domowego uzyskiwali w okresie trzech miesięcy kalendarzowych przed miesiącem, w którym został złożony wniosek. Zgodnie z art. 6 ust. 3 u.d.m. wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. W art. 6 ust. 4 u.d.m. wyliczono wydatki, o których mowa w ust. 3 tego przepisu, które mają być brane pod uwagę przez organ rozstrzygający wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego i są to: czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu za zakup opału. Art. 6 ust. 4a u.d.m. stanowi, że nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4 tego przepisu, wydatki poniesione z tytułu: ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów oraz opłaty za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego na cele bytowe. SKO, analizując wyliczenie wydatków mieszkaniowych w sprawie, wskazało, że Prezydent [...] zasadnie odjął od wydatków wskazanych przez wynajmującą wydatki wymienione art. 6 ust. 4a pkt 1 u.d.m. - wydatki na energię elektryczną i konserwację monitoringu i domofonów, które są wydatkami doraźnymi, których nie wymienia art. 6 ust. 4 u.d.m. Obowiązkiem organów rozpoznających wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest zbadanie wszystkich przesłanek i ocena, czy zostały one spełnione, przy czym przepisy nie pozwalają organom orzekającym na uznaniowość w tym zakresie. Kryteria określone w art. 2, art. 3 i art. 6 u.d.m. mają charakter kumulatywny i obligatoryjny, co oznacza, że wszystkie muszą wystąpić łącznie i niespełnienie jednego z nich wyklucza przyznanie dodatku mieszkaniowego. Decyzję Prezydenta [...] wydano w wyniku prawidłowego ustalenia istotnych w sprawie okoliczności, na podstawie danych zawartych we wniosku Skarżącego się o przyznanie dodatku mieszkaniowego z [...] sierpnia 2024r. i innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, co Prezydent [...] szczegółowo wykazał w uzasadnieniu decyzji. 4. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z [...] grudnia 2024r. uchylenie ww. decyzji SKO i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na: - naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, - brak odniesienia się do części zarzutów Skarżącego wskazanych w odwołaniu, - przyjęcie "udokumentowanych wydatków" w wysokości niższej niż wynika to z przedłożonych przez Skarżącego i znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, - pominięcie części ponoszonych przez Skarżącego wydatków przy obliczania wysokości dodatku mieszkaniowego, - zastosowanie nieprawidłowego sposobu obliczania wysokości dodatku mieszkaniowego, - sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niezgodny z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., gdyż SKO nie wskazało faktów, które uznało za udowodnione, dowodów na których się oparło, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiło wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto też nieprawdziwe stwierdzenie, że decyzję Prezydenta [...] wydano w wyniku prawidłowego ustalenia istotnych w sprawie okoliczności - na podstawie danych zawartych we wniosku Skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego i innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, co organ szczegółowo wykazał w uzasadnieniu decyzji. Skarżący podniósł, że Prezydent [...] nie wykazał w uzasadnieniu decyzji ani szczegółowo, ani pobieżnie, ani nawet fragmentarycznie czy częściowo, że wydał decyzję "na podstawie danych zawartych we wniosku Odwołującego się... oraz innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy", a decyzja Prezydenta [...] nie zawiera wskazania dokumentów, na podstawie których wydano decyzję. Skarżący w uzasadnieniu skargi przyjął ponadto, odwołując się do fragmentu uzasadnienia decyzji SKO, że powodem nieuwzględnienia przez SKO ww. wydatków na energię elektryczną budynku i na energię elektryczną terenu zewnętrznego, był art. 6 ust. 4a pkt 1 u.d.m. Przepis ten nie dotyczy ww. wydatków, lecz wydatków z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości i opłat za wieczyste użytkowanie gruntów. SKO najprawdopodobniej chodziło o art. 6 ust. 4a pkt 2 u.d.m., który dotyczy opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Przepis ten nie stanowi więc podstawy do pominięcia wydatków z tytułu opłat za energię elektryczną terenu zewnętrznego. Pominięcie przez SKO (a wcześniej przez Prezydenta [...]) ww. wydatków na energię elektryczną budynku w wysokości 7,88 zł i na energię elektryczną terenu zewnętrznego w wysokości 0,72 zł, stanowi więc naruszenie prawa art.6 ust. 4a pkt 2 u.d.m., co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało obniżenie wysokości dodatku mieszkaniowego. Zdaniem Skarżącego nie wiadomo też, na jakiej podstawie SKO oceniło, że wydatki na konserwację i obsługę domofonów i monitoringu to wydatki doraźne. Przepisy u.d.m. zobowiązują osobę składającą wniosek o dodatek mieszkaniowy do wskazania wydatków tylko w jednym konkretnym miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku. Skarżący dopełnił tego obowiązku, a organy obu instancji nie zażądały wyjaśnień, ani nie prowadziły ustaleń dotyczących tego, czy ww. wydatki są wydatkami doraźnymi. SKO nie miało więc podstaw do dokonania takiej oceny i nie oparło jej na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ocena ta jest też błędna, gdyż ww. wydatki są składnikiem stałym comiesięcznych wydatków mieszkaniowych Skarżącego i wynajmującej na rzecz spółdzielni. Ww. wydatki stanowią część czynszu płaconego wynajmującej i mieszczą się w art. 6 ust 4 pkt 1 u.d.m., jako opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej. SKO nie wyjaśniło ani nie dokonało oceny charakteru prawnego ww. opłat i oceny tej nie przedstawiło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. SKO nie sprostało więc regułom z art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. SKO wypowiedziało się jedynie co do zarzutów Skarżącego dotyczących wydatków o łącznej wysokości 15,16 zł (7,88 + 0,72 + 4,40 + 2,16 = 15,16). Nie odniosło się natomiast do zarzutów dotyczących wydatków w wysokości 125,30 zł (różnica między 140,84 zł a kwotą 15,16 zł) – najprawdopodobniej w zakresie odpisów na remonty lokalu. SKO ponadto nie wypowiedziało się co do zarzutu dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych co do sumy wydatków zaniżonych w stosunku do wydatków wynikającej z dowodów zgromadzonych w sprawie, deformując ten zarzut w uzasadnieniu decyzji. U.d.m. rozróżnia dwa rodzaje wydatków uwzględnianych przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego: wydatki ponoszone "w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego" (art.6 ust. 3 u.d.m.) i wydatki "za lokal" (art. 5 ust. 4 u.d.m.) i tylko w odniesieniu do tych drugich przewiduje ich przeliczanie (korygowanie) do wysokości przypadającej na tzw. normatywną powierzchnię lokalu. U.d.m. nie zawiera definicji wydatków ponoszonych "za lokal" i "w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego", ale wydatki "za lokal" to wydatki, których wysokość jest uzależniona wyłącznie od wielkości (powierzchni) lokalu, a wydatki ponoszone "w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego" to wydatki, których ponoszenie i wysokość nie jest zależna od wielkości lokalu, lecz od samego posiadania lokalu, od ilości osób zamieszkałych w lokalu, czy od określonego sposobu korzystania z lokalu np. od ilości zużytej wody. Tym samym wydatki z tytułu ponoszenia ww. opłat "za lokal" nie powinny być przeliczanie (korygowanie), bo jest to sprzeczne z ratio legis przepisu przewidującego przeliczanie (korygowanie) wydatków do wysokości przypadającej na tzw. normatywną powierzchnię lokalu. 5. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. skarga zasługuje na uwzględnienie. 2. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935, zwana dalej "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym Sad, na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a., dokonuje kontroli legalności także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną, pamiętając, że do uchylenia może dojść wówczas, gdy organom administracji można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. 3. Zdaniem Sądu w sprawie nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja SKO, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] była nieprawidłowa. Jakkolwiek Sąd nie kwestionuje stanowiska SKO, że decyzja w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego nie jest decyzją uznaniową, a organ pierwszej instancji nie działa w sferze swobodnego uznania, jak również, że przyznanie dodatku mieszkaniowego może nastąpić wówczas, gdy są spełnione wszystkie wymogi (przesłanki ustawowe) do jego przyznania określone przepisami u.d.m., to jednak decyzji SKO nie można uznać za należycie uzasadnioną. Decyzja SKO nie uwzględnia bowiem wszystkich aspektów sprawy oraz nie odnosi się do wszystkich argumentów i zarzutów podnoszonych przez Skarżącego, choć w sposób prawidłowy podniesiono w niej, że przepisy u.d.m. i wydane na jej podstawie akty wykonawcze regulują zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz sposób wyliczenia wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego. Kryteria ustawowe, od których uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkaniowego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozwalają na uznaniowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyznanie dodatku mieszkaniowego może nastąpić, gdy są spełnione wszystkie wymogi do jego przyznania określone w u.d.m. Przysługujący dodatek i jego wysokość podlegają ścisłemu obliczeniu arytmetycznemu, zależnie od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej mieszkania, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek i wysokości dochodów, jakie członkowie gospodarstwa domowego uzyskiwali w okresie trzech miesięcy kalendarzowych przed miesiącem, w którym został złożony wniosek. Wprawdzie SKO odwołało się do tych prawidłowych twierdzeń, to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podobniej, jak z uzasadnienia utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2024r., nie można wywnioskować, dlaczego część z udokumentowanych przez Skarżącego wydatków została zakwestionowana i jaka była ku temu podstawa prawna. Tym samym rację miał Skarżący, formułując wobec obu wydanych w sprawie ww. decyzji zarzuty natury proceduralnej, a w szczególności zarzut naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., które spowodowały nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2023r. poz. 1335, zwana daje "u.d.m."). Sąd w związku z tym stwierdza, że ww. decyzja Prezydenta [...] zawiera jedynie odwołanie do art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 10 i art. 7 ust. 1, 1c i 1d, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 i art. 6a u.d.m., przytaczając przy tym nieaktualny publikator (Dz.U. z 2013r., po. 966), bez szczegółowej analizy wyżej ww. przepisów w kontekście zakwestionowanych przez organ wydatków ponoszonych przez Skarżącego w związku z najmem ww. lokalu mieszkalnego. Decyzja Prezydenta [...] - wbrew stanowisku prezentowanemu przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nie zawiera ani szczegółowego, ani pobieżnego, ani fragmentarycznego, ani częściowego uzasadnienia w zakresie zakwestionowanych przez organ wydatków, z powołaniem się na konkretny przepis prawa. Tym samym już z tego względu należało uznać, że zarówno zaskarżona decyzja SKO, akceptująca wydaną przez organ pierwszej instancji decyzję w takiej formie, nie spełnia – na co prawidłowo zwrócił uwagę w skardze Skarżący - podstawowych warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a., a wadliwość ta wskazuje na potrzebę uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Sąd nie jest upoważniony do zastępowania działań organów administracyjnych w zakresie przedstawienia zarówno stanu faktycznego sprawy, jak również rozważań prawnych go dotyczących. Sąd stwierdza przy tym, że Prezydent [...] prawidłowo ustalił, że Skarżący spełnia podstawowe warunki do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy. Skarżący posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu – umowa najmu. Lokal nie należy do zasobu mieszkaniowego m.st. Powierzchnia zajmowanego lokalu 35,80 m2 jest wyższa od ustawowej normy (35,00 m2 - art. 5 ust. 1 pkt 5 u.d.m.), ale warunek powierzchniowy jest spełniony, bowiem ustawa umożliwia jej zwiększenie o 30% tj. do 45,50 m2. Skarżący spełnia warunek dochodowy, albowiem według ustaleń organu, średni miesięczny dochód gospodarstwa wynosi 1077,57 zł. Skarżący nie kwestionuje też dochodu przyjętego do ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego. W związku z tym Sąd podnosi, że zarówno Prezydent [...], jak SKO w tym zakresie prawidłowo zastosowały art. 7, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. Nie oznaczało to jednak, że wydane w sprawie decyzje były prawidłowe w pozostałym zakresie. Kwestią sporną była bowiem wysokość wydatków przyjętych do ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego, a konkretnie różnica między kwotą widniejącą w przedstawionym dowodzie w postaci oświadczenia wynajmującej z [...] sierpnia 2024r. (655,30 zł), które Skarżący uznaje za poniesione wydatki i wskazane we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a podaną przez Prezydenta [...] w ww. decyzji, utrzymanej w mocy przez SKO w zaskarżonej decyzji kwota, zdaniem organów, udokumentowanych wydatków (514,84 zł). Organy obu instancji w dostateczny i wyczerpujący sposób nie wyjaśniły tej kwestii w wydanych w sprawie decyzjach. Należy wskazać, że z przepisu art. 6 ust. 1 u.d.m. wynika, że wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w wysokości: 1) 15% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie jednoosobowym; 2) 12% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie 2-4-osobowym; 3) 10% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie 5-osobowym i większym. Przepis art. 6 ust. 3 u.d.m stanowi, że wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Przepis art. 6 ust. 4 u.d.m. wskazuje, że wydatkami, o których mowa w ust. 3, są: 1) czynsz; 1a) koszty, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 790 i 1114); 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej; 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną; 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego; 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego; 6) opłaty za energię cieplną, wodę, ścieki, odpady i nieczystości ciekłe; 7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Przepis art. 6 ust. 4a u.d.m stanowi, że nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4, wydatki poniesione z tytułu: 1) ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów; 1a) rocznych opłat przekształceniowych, o których mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2023 r. poz. 904); 2) opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Przepis art. 6 ust. 6 u.d.m. stanowi, że jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: 1) wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy; 2) opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. Sąd w związku z tym stwierdza, że przepis art. 6 ust. 4 i ust. 4a u.d.m. przesądziły, jakie wydatki nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4 w zw. z ust. 3, istotnych dla określenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Nie stanowią ich wydatki: poniesione z tytułu ubezpieczeń (budynku, lokalu), podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntu, a także opłaty za gaz przewodowy i energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Jakkolwiek SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ pierwszej instancji zasadnie odjął od kwoty wydatków wskazanych przez wynajmującą wydatki na energię elektryczną oraz wydatki na konserwację monitoringu i domofonów oraz wydatki doraźne wymienionych w art. 6 ust. 4 u.d.m., to jednak nie wzięło pod uwagę okoliczności faktycznych wynikających z oświadczenia wynajmującej z [...] sierpnia 2024r. (k. 5 akt administracyjnych), wskazującego, że kwota 7,88 zł obejmuje energię elektryczną budynku, a kwota 0,72 zł obejmuje energię elektryczną terenu zewnętrznego oraz czy w związku z tym możliwe jest uznanie tego rodzaju wydatków za wydatków "na cele bytowe" w rozumieniu art. art. 6 ust. 4a pkt 2 u.d.m., który nie został powołany w podstawie prawnej żadnej z wydanych w sprawie decyzji. SKO ponadto, choć utrzymało w mocy wydaną przez Prezydenta [...] ww. decyzję z [...] września 2024r., nie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co rozumie pod pojęciem wydatków doraźnych i na jakiej podstawie prawnej je kwestionuje i w jakiej konkretnie wysokości. Takich wyjaśnień brak jest też w decyzji organu pierwszej instancji. Podanie konkretnej kwoty wydatków kwestionowanych przez organy administracyjnej wynika zarówno z zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), jak również ma oparcie w zasadzie zaufania do organów administracyjnych (art. 8 § 1 k.p.a.). Rację ma zatem Skarżący formułując w tym zakresie zarzuty w skardze. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na co prawidłowo także zwrócił uwagę Skarżący w skardze, nie przeanalizowało także w kontekście art. 6 ust. 6 u.d.m., czy wydatki na konserwację monitoringu i domofonów oraz odpisy na remonty lokalu, o których mowa w oświadczeniu wynajmującej z [...] sierpnia 2024r., mieściły się w pkt 1 lub 2 tego przepisu. W ocenie Sądu organy obu instancji przed wydaniem w sprawie decyzji w przedmiocie dodatku mieszkaniowego powinny ustalić, czy w przypadku, gdyby lokal wynajmowany przez Skarżącego wchodził do zasobu gminy, to realne byłoby zastosowanie w nim wskazanych stawek za konserwację monitoringu i domofonów, wydatków na remonty lokalu. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 1 lutego 2005 r. sygn. Akt U 14/02 publ. OTK-A 2005/2/12, celem art. 6 ust. 6 u.d.m. jest stworzenie wspólnego standardu, odniesionego do wszystkich lokali mieszkalnych i dotyczącego zarówno wysokości wydatków mieszkaniowych, uwzględnianych przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, jak i ich struktury. Ustanowienie takiego standardu jest uzasadnione zarówno z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji), jak i zasady subsydiarności oznaczającej, że celem działania państwa i władz publicznych jest pomoc obywatelom w sferze zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych w zakresie niezbędnym. Według ust. 6 art. 6 u.d.m., gdy ubiegający się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu nie wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się wydatki, które w wypadku najmu lokalu byłyby pokrywane w ramach czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Do wydatków zalicza się także - poza czynszem - opłaty, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu (Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, Komentarz do art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, Lexis Nexis 2003, Gola Alfred). Przepis art. 6 ust. 6 u.d.m. określa, że przy ustaleniu prawa do dodatku mieszkaniowego uwzględnia się nie wysokość czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy, lecz wydatki, które są przez osobę pokrywane (a które w przypadku lokalu komunalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu) - do wysokości takiego czynszu. W przypadku, gdy czynsz rzeczywiście uiszczany przez lokatora (rozumiany jako suma opłat, które w przypadku lokalu komunalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu) nie osiąga wysokości czynszu obowiązującego dla lokalu komunalnego o tej samej powierzchni - wówczas bierze się pod uwagę czynsz faktycznie ponoszony przez tę osobę (Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz do art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, WK, 2015, Dziczek Roman). 4. W ocenie Sądu, powyższe wadliwości proceduralne wskazują zatem, że zarzuty podnoszone przez Skarżącego w skardze należało uznać za zasadne. W ocenie Sądu stanowisko zarówno organu odwoławczego, jak i organu pierwszej instancji było nieuzasadnione, a zatem co najmniej przedwczesne i sprzeczne z ratio legis art. 6 ust. 1, 3, 4, 4a i 6 u.d.m. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne obu instancji powinny przeanalizować treść ww. przepisów i ocenić, czy i w jaki sposób postanowienia w nich zawarte mają zastosowanie w sprawie w kontekście oświadczeń samego Skarżącego oraz wynajmującej, która w piśmie z [...] sierpnia 2024r. podała konkretne kwoty ponoszone przez Skarżącego z tytułu najmu lokalu. Swoje rozważania organy obu instancji powinny też szczegółowo opisać w uzasadnieniach wydanych decyzji, tak, aby ponownie nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a kwestia obliczenia i wysokości przyznanego Skarżącemu dodatku mieszkaniowego została w sposób należyty wyjaśniona. 5. Sąd w związku z tymi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.