II SA/Sz 318/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski, Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 12 marca 2025 r. nr SKO.WT.490/591/2025 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Prezydent Miasta S. (organ I instancji) wydał w dniu 6 grudnia 2024 r. decyzję nr DM/RT-5323/2024; SCŚ-DMIE.411.DM/T4989/2024.MM na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572.; dalej "K.p.a"), art. 2, art. 3, art. 6, art. 6a, art. 7 ust.1, 1a i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1335, dalej "u.d.m."), przyznał R. S. (dalej "skarżący") dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy, tj. od 1 grudnia 2024 r. do 31 maja 2025 r. w wysokości [...] zł. miesięcznie. Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr SKO.WT.490/591/2025 z dnia 12 marca 2025 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy wskazał, że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobie, jeżeli w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o jego przyznanie, średni miesięczny dochód przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy nie przekroczył w gospodarstwie: 1) jednoosobowym – 40%; 2) wieloosobowym – 30% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku z uwzględnieniem art. 6 ust. 8 i art. 7 ust. 6 u.d.m. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.m., wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie jednoosobowym, przy czym wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać z zastrzeżeniem ust. 11, 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni (art. 6 ust. 10 u.d.m.). Organ odwoławczy podał, że z informacji Agencji Mienia Wojskowego z 13 listopada 2024 r. wynikało, iż opłaty za lokal położony w S. przy [...] wyniosły [...] zł. Dochód skarżącego w miesiącach sierpień, wrzesień, październik 2025 r. wyniósł [...] zł;, tj. miesięcznie- [...] zł. Organ odwoławczy uznał, że na podstawie ww. przepisów, wydatki jakie poniosło gospodarstwo domowe wyniosły [...] zł. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przyznał skarżącemu przedmiotowy dodatek w prawidłowej wysokości. Skarżący pismem z dnia 28 kwietnia 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. decyzję, w której wyraził swój sprzeciw przeciwko przepisom, które wprowadzają kryteria przy przyznawaniu przedmiotowego dodatku, powodując ustalenie ww. dodatku w wysokości poniżej minimum socjalnego. Skarżący wniósł, aby Sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem prawnym, czy: - art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.m., a także art. 6 ust. 6 tejże ustawy oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 w sprawie dodatków mieszkaniowych, są zgodne w szczególności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; - przymus adwokacki w sądowym postępowaniu odwoławczym od kończących postępowanie orzeczeń sądowych w I instancji, jakim jest wojewódzki sąd administracyjny (art. 175 i art. 194 § 4 p.p.s.a.), jest zgodny z Konstytucją RP; - przepisy ustaw, rozporządzeń i inne, np. uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej, które umożliwiają adwokatom (to samo dotyczy radców prawnych) wydawanie opinii prawnych kończących postępowanie sądowe i zamykanie stronie (mocodawcy) drogę do wniesienia środka odwoławczego od orzeczeń kończących postępowanie przed sądem I instancji, jak wojewódzki sąd administracyjny, są zgodne z Konstytucją RP; - rozpatrywanie spraw przez sądy administracyjne tylko z uwzględnieniem kryterium zgodności z prawem stanowionym, jest zgodne z Konstytucją RP w szczególności z zasadami i prawem demokratycznego państwa prawa. Skarżący dodał, że integralną treścią skargi jest treść odwołania, w którym kwestionuje ustalenia dotyczące wysokości dochodu, który jego zdaniem powinien zostać pomniejszony o kwotę [...]zł. tj. o kwotę jaka jest egzekwowana przez Sąd w postępowaniu egzekucyjnym. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sprawowana w ww. granicach rozstrzygania sądu administracyjnego wykazała, że akt ten jest zgodny z prawem, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot sprawy objętej zaskarżoną decyzją dotyczy dodatku mieszkaniowego. Materialnoprawną podstawę wydania tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1335, zwanej dalej: "u.d.m"). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że przyznanie dodatku mieszkaniowego ustawodawca uzależnił od kryterium podmiotowego (art. 2), a także od kryterium dochodowego (art. 3) i od powierzchni lokalu zajmowanego przez osobę uprawnioną (art. 5). Dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, jeżeli w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o jego przyznanie średni miesięczny dochód przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy nie przekroczył w gospodarstwie: 1) jednoosobowym - 40%, 2) wieloosobowym - 30% - przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej obowiązującego w dniu złożenia wniosku, z uwzględnieniem art. 6 ust. 8 i, art. 7 ust. 6. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym, przy czym wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni (art. 6 ust. 10 ustawy). Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko organu, że skarżący spełnił ww. kryteria i w związku z tym był uprawniony do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Kwestię sporną stanowi natomiast wysokość należnego skarżącemu dodatku mieszkaniowego, albowiem organ do celów jego obliczenia posłużył się uzyskanym przez skarżącego dochodem brutto, natomiast skarżący uważa, że organ nie uwzględnił, że przysługuje skarżącemu ryczałt z tytułu braku ciepłej wody w lokalu oraz nie pomniejszył dochodu o kwotę [...]zł. stanowiącą przedmiot egzekucji prowadzonej przeciwko skarżącemu. Zarzuty skarżącego Sąd uznał za niezasadne. Legalną definicję "dochodu", na potrzeby stosowania przepisów ustawy u.d.m., ustawodawca sformułował w art. 3 ust. 3 tej ustawy, w myśl którego za dochód uważa się dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.). W ocenie Sądu, wskazany przepis jest jednoznaczny i z jego treści wprost wynika, jakich przychodów nie zalicza się do dochodu obliczanego na potrzeby wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Wykładnia językowa tego przepisu prawa nie budzi wątpliwości. Przepis ten nie daje podstaw do odliczenia od dochodu kwoty egzekwowanych należności a zatem przyjęcia do obliczenia tego dochodu kwoty pomniejszonej o te należności. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.m., wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 15 % dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym. Z kolei przepisy art. 6 ust. 3-6 u.d.m. określają, co rozumie się przez "wydatki ponoszone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy". Użyte w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.m. sformułowanie "dochodu gospodarstwa domowego" należy interpretować z uwzględnieniem ww. definicji tego dochodu, zawartej w art. 3 ust. 3 u.d.m., co prawidłowo organ rozpatrujący sprawę uczynił. Skarżący zakwestionował przy tym nieuwzględnienie przez organ ryczałtu za brak ciepłej wody w lokalu oraz podważał zmianę wysokości równoważnika służącego do wyliczenia ryczałtu, dokonaną rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych. Zarzut ten Sąd uznaje za nietrafny. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 156, poz. 1817 ze zm.), nie mogły mieć w sprawie zastosowania, gdy zostało one uchylone 30 czerwca 2021 r., mocą art. 11 pkt 11 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa. Aktualnie regulujący sporną kwestię art 6a pkt 2 u.d.m., przewiduje możliwość naliczenia ryczałtu za zakup opału w przypadku lokalu mieszkalnego, jeżeli lokal ten nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody. Wówczas za wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału uznaje się równowartość 20 kWh energii elektrycznej na każdego członka gospodarstwa domowego. Jednakże przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania przy rozpoznaniu wniosku skarżącego, albowiem jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego lokal, w którym zamieszkuje skarżący, jest wyposażony w instalację ciepłej wody. Okoliczność ta została potwierdzona przez samego skarżącego w treści wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wskazany zaś wyżej przepis przewiduje obliczanie ryczałtu wyłącznie w sytuacji braku instalacji ciepłej wody w lokalu. Odnosząc się do stanowiska skarżącego co do niekonstytucyjności powołanych w skardze przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych, a w konsekwencji aby Sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego ze wskazanymi w treści skargi pytaniami prawnymi, wskazać należy, art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.m., jak również wskazane rozporządzenie w sprawie dodatków mieszkaniowych zostały uchylone ww. ustawą nowelizującą i nie miały w związku z tym zastosowania w sprawie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzegł potrzeby wystąpienia z oczekiwanym przez skarżącego wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie odnoszącym się do art. 6 ust. 6 u.d.m. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przepis ten daje sądowi rozpoznającemu konkretną sprawę możliwość wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem jedynie w razie wątpliwości, co do konstytucyjności określonych przepisów ustawy. Nie oznacza to jednak, że sąd ma obowiązek zwracania się do Trybunału w każdym przypadku, również wówczas, gdy oczekuje tego strona postępowania. Instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest bowiem wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W świetle powyższego, warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP jest po pierwsze: wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą; po drugie: by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W konsekwencji, ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy. Wymaga podkreślenia, że podstawą do przedstawienia przez sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, dostępny w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, Sąd tego typu wątpliwości nie powziął. W ocenie Sądu, nie zachodzi także potrzeba wystąpienia z pytaniem prawnym, co do zgodności aktu prawnego w przypadku pozostałych zagadnień przedstawionych w skardze, które w ocenie skarżącego należałoby przedstawić w formie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu. Podniesione przez skarżącego kwestie nie mają żadnego wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie prowadzonej przed tutejszym Sądem sprawy i z tego powodu zostały uznane za niezasadne. Możliwość sporządzenia przez zawodowego pełnomocnika opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej nie pozbawia strony skarżącej prawa do skorzystania z trybu odwoławczego. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej przez stronę, zgodnie z art. 177 § 4 p.p.s.a., biegnie od dnia doręczenia odpisu opinii, o czym sąd poucza stronę, dokonując doręczenia. Wydana przez ustanowionego pełnomocnika opinia podlega kontroli sądu i w razie stwierdzenia, że nie została sporządzona z zachowaniem zasad należytej staranności, skarżącemu zostaje przyznany inny pełnomocnik. Zważywszy na powyższe regulacje, skarżący nie jest pozbawiony prawa do sądu. Odnosząc się z kolei do kryterium sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności organów administracji publicznej, "prawowanie kontroli"" oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organu administracyjnego. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie do zastępowania ich w załatwianiu spraw, w szczególności przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie, czy nawet przeprowadzanie za organ analizy stanu prawnego danej sprawy, jeśli nie jest on oczywisty. Z natury rzeczy orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy przez organ administracji. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej jako fundamentalnej zasady funkcjonowania sądów administracyjnych. Podsumowując, Sąd stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Organy prawidłowo ustaliły zarówno dochód skarżącego, jak i wysokość jego wydatków, opierając się na niespornych danych, wynikających z przedłożonych przez skarżącego dokumentów wraz z wnioskiem o dodatek mieszkaniowy. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.