IV SAB/Wr 662/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Starosty Dzierżoniowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 15 kwietnia 2025 r. dotyczącej radnego T. M. oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2025 r. M. G. zwrócił się do Rady Powiatu Dzierżoniowskiego o udostępnienie informacji publicznej w związku z pełnieniem funkcji radnego Powiatu D. przez T. M., który jako właściciel firmy budowlanej był wykonawcą inwestycji realizowanej w Gminie P. pod nazwą "Wielopokoleniowe strefy aktywności i wypoczynku". Wnioskodawca zwrócił się o udzielenie informacji w następującym zakresie: 1. czy Rada Powiatu Dzierżoniowskiego posiada wiedzę, że T. M. realizował ww. inwestycję publiczną jako wykonawca? 2. czy Rada Powiatu lub Starostwo planują podjęcie działań wyjaśniających w związku z pełnieniem przez T. M. funkcji publicznej w kontekście wcześniejszej działalności gospodarczej związanej z zamówieniami publicznymi? 3. Czy T. M. złożył jakiekolwiek oświadczenie w tej sprawie w trakcie obecnej kadencji? 4. czy w Radzie Powiatu Dzierżoniowskiego obowiązują regulacje dotyczące przeciwdziałania konfliktom interesów w przypadku radnych prowadzących działalność gospodarczą na rzecz jednostek publicznych? Pismem z dnia 16 kwietnia 2025 r. nr BR.0004.4.2025 Rada Powiatu Dzierżoniowskiego poinformowała wnioskodawcę, że nie jest uprawniona do rozpatrzenia wniosku w zakresie udostępnienia informacji publicznej w związku z pełnieniem funkcji radnego Powiatu D. przez T. M., ponieważ radni w wykonywaniu mandatu ponoszą jedynie odpowiedzialność polityczną. Natomiast w zakresie pytania w punkcie 4 wniosku, Rada Powiatu wskazała, że nie została wydana regulacja dotycząca przeciwdziałania konfliktom interesów w przypadku radnych prowadzących działalność gospodarczą na rzecz jednostek publicznych. W piśmie z dnia 17 kwietnia 2025 r. wnioskodawca zarzucił, że przesłana mu odpowiedź nie odnosi się do żadnego z czterech pytań, zawartych we wniosku. Pismo zawiera ogólna informację, że Rada Powiatu nie jest uprawniona do rozpatrzenia sprawy oraz że radni ponoszą jedynie odpowiedzialność polityczną. Wnioskodawca wniósł o udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte w piśmie z dnia 15 kwietnia 2025 r. Pismem z dnia 25 kwietnia 2025 r. nr BR.0004.4.2025 Rada Powiatu Dzierżoniowskiego ponownie poinformowała wnioskodawcę, że nie jest uprawniona do rozpatrzenia i oceny poruszonych kwestii. Za wyniki swoich działań wynikających z wykonywania mandatu radnego, radny odpowiada przed swoimi wyborcami. Jest to odpowiedzialność polityczna, weryfikowana podczas wyborów do rady następnej kadencji. Ponadto właściwość Rady Powiatu jest wyłączona w przypadku zgłaszania skarg na radnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2025 r. na bezczynność Starosty Powiatu Dzierżoniowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy. Skarżący zarzucił, że Starosta jako formalnie powiadomiony organ, nie zareagował i nie udzielił odpowiedzi, nie przekazał sprawy, nie poinformował o braku kompetencji i nie zarejestrował wniosku. W odpowiedzi na skargę Starosta Dzierżoniowski wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 334 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Starosta Powiatu – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych. Odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia 15 kwietnia 2025 r., Starosta w piśmie z dnia 16 kwietnia 2025 r. w zakresie pytania 4 wniosku poinformował skarżącego, że nie zostały wydane "regulacje dotyczące przeciwdziałania konfliktom interesów w przypadku radnych prowadzących działalność gospodarczą na rzecz jednostek publicznych". Organ udzielił więc jednoznacznej odpowiedzi na pytanie 4 zawarte we wniosku strony. Natomiast w zakresie pytań 1 – 3 wniosku organ stwierdził, że nie jest uprawniony do rozpatrzenia wniosku w tym zakresie i w konsekwencji informacja ta nie została udostępniona Natomiast skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia mu informacji, żądanej w złożonym wniosku na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozważenia wymaga więc kwestia, czy informacje żądane do udostępnienia w punktach 1 – 3 wniosku stanowią informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności walor informacji publicznej będą posiadały informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), informacje o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) oraz dane publiczne, w tym informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d u.d.i.p.). W literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że informacja publiczna to informacja o faktach. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących w chwili jej udzielania, nie zaś o nie zmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań. Informacja publiczna dotyczy więc sfery faktów, tj. zdarzeń już zaistniałych. Bliższa analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może dotyczyć przyszłych działań organu. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. Aby konkretna informacja miała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów (czyli do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ władzy publicznej), a nie do sfery przypuszczeń bądź informacji, których organ nie wytworzył, nie jest w ich posiadaniu, lub zdarzeń przyszłych (Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Piskorz – Ryń Agnieszka (red.), Sakowska – Baryła Marlena (red.), komentarz do art. 1 u.d.i.p.). Wobec powyższego nie mogą być przedmiotem informacji publicznej informacje dotyczące stanu wiedzy organu o określonych faktach (punkt 1 wniosku skarżącego), bowiem nie jest to informacja o faktach. Nie stanowią informacji publicznej również informacje dotyczące planowanych działań wyjaśniających organu (punkt 2 wniosku skarżącego), bowiem informacja publiczna nie dotyczy zamierzeń i planów. Należy też zauważyć, że wniosek niejasny i nieokreślający zakresu żądania nie stanowi informacji publicznej. Wskazanie wnioskowanych informacji musi być na tyle precyzyjne i jasne, by przedmiot i zakres wniosku nie budziły wątpliwości. Jeżeli wniosek nie spełnia tego standardu i zakres żądania nie zostanie sprecyzowany przez wnioskodawcę w sposób pozwalający odczytać jego wolę, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną. Do udzielenia informacji nie ma zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego, a co za tym idzie – nie można domagać się uzupełnienia wniosku. Nie można również uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, nie jest bowiem określony zakres żądania. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zapewnienie dostępu do informacji w sprawach publicznych, nie zaś zobowiązanie organów do rozpatrywania w trybie tej ustawy każdego pisma, w tym jedynie formalnie i subiektywnie w ocenie wnioskodawcy stanowiącego wniosek o informację publiczną. Niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. – obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy – nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie (Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Piskorz – Ryń Agnieszka (red.), Sakowska – Baryła Marlena (red.), komentarz do art. 1 u.d.i.p.). Skarżący nie sprecyzował jasno w punkcie 3 wniosku, o jakie oświadczenie radnego chodzi, wskazując jedynie na "jakiekolwiek oświadczenie w tej sprawie". Skarżący nie określił dokładnie i nie podał treści tego oświadczenia, do jakiego organu miało zostać złożone to oświadczenie, w jakiej formie zostało złożone. Z uwagi na niejasne określenie w punkcie 3 wnioskowanej informacji, nie jest to żądanie udostępnienia informacji publicznej. W przypadku, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej, podmiot zobowiązany nie wydaje decyzji administracyjnej, a jedynie informuje wnioskodawcę pismem, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Wystarczające było zatem poinformowanie skarżącego przez organ zwykłym pismem o braku możliwości udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte w punktach 1 – 3 wniosku. Organ zatem nie pozostawał w bezczynności. Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i nie stwierdzając naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.