II SA/Ol 578/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Szpitala w O. S.A. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Szpitala w O. S.A. na rzecz P. K. o kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2025 r. przesłanym drogą mailową P. K. (dalej jako: "strona", "skarżący") zwrócił się do Szpitala w O.S.A. (dalej jako: "organ") o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na adres mailowy: [...]: skanów wszystkich faktur/rachunków, wystawionych w 2025 roku przez lekarzy, pracujących w 2025 roku na oddziale chirurgii urazowo-ortopedycznej, którzy prowadzą działalność gospodarczą/są zatrudnieni na kontrakcie/umowie z podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, którzy rozliczają się w takiej formie. Decyzją z dnia [...]r. organ odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów wszystkich faktur/rachunków, wystawionych w 2025 roku przez lekarzy, pracujących w 2025 roku na oddziale chirurgii urazowo-ortopedycznej, którzy prowadzą działalność gospodarczą/są zatrudnieni na kontrakcie/umowie z podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, którzy rozliczają się w takiej formie wraz z potwierdzeniami zapłaty. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepisy prawa regulujące kwestie dostępu do informacji publicznej oraz ograniczenia w jej udostępnianiu. Podkreślił również, że świadczenie usług medycznych (udzielanie świadczeń zdrowotnych) przez lekarzy prowadzących indywidualne praktyki lekarskie jest w istocie formą zatrudnienia i w ocenie Szpitala w O.S.A., z punktu widzenia treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, brak jest podstaw do różnicowania sytuacji prawnej lekarzy zatrudnionych na podstawie umowy o pracę i lekarzy zatrudnionych na podstawie tzw. kontraktów, świadczących usługi medyczne (udzielających świadczeń zdrowotnych) w ramach indywidualnych praktyk lekarskich. W ocenie Szpitala w O.S.A. lekarz zatrudniony na podstawie kontraktu nie jest wyłączony z ochrony prywatności określonej w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wysokość wynagrodzenia lekarza (w zakresie w jakim nie pełni funkcji ordynatora), niezależnie od tego czy wykonuje swoje zadania na podstawie umowy o pracę czy też na podstawie kontraktu, podlega ochronie prywatności. Zwrócił uwagę, że w wyroku z dnia 9 kwietnia 2025 r. w sprawie III OSK 615/22 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że informacja o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby, która nie pełni funkcji publicznej nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wysokość wynagrodzenia konkretnej osoby jest daną osobową, gdyż określa ona sytuację ekonomiczną danej osoby. Podkreślono, że wnioskowane przez wnioskodawcę rachunki/faktury dotyczą również udzielania przez Ordynatora świadczeń zdrowotnych i zawierają w sobie zarówno wynagrodzenie za pełnienie funkcji ordynatora jak i wynagrodzenie za udzielenie świadczeń zdrowotnych, które dotyczy wykonywania pracy zarobkowej w zakresie w jakim nie pełni funkcji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i w tym zakresie korzystają z ochrony prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczono przy tym, że informacja publiczna w zakresie wysokości wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji Ordynatora została wnioskodawcy udostępniona w dniu 3.06.2025 r. Organ podkreślił, że decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydano, ze względu na prywatność osób fizycznych – lekarzy, pracujących w 2025 roku na oddziale chirurgii urazowo-ortopedycznej. Skargę na decyzję z [...]r. wywiódł skarżący. Zwrócił się o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 2, art. 16 w zw. art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że lekarze, którzy zdecydowali się prowadzić działalność gospodarczą oraz zawarli kontrakty z publicznym szpitalem muszą liczyć się z wszelkimi skutkami takiego zaangażowania. Każdy dokument finansowy w postaci wystawionej faktury lub rachunku będzie zawsze informacją publiczną, o ile podmiot zobowiązany do zapłaty jest podmiotem publicznym (realizującym zadania publiczne) i reguluje należności ze środków publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W wyniku takiej kontroli sądowej decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, tutejszy sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Nie było w sprawie kwestionowane przez strony (choć stanowisko organu w tej kwestii nie było konsekwentne, skoro organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że informacja o wynagrodzeniu konkretnej osoby nie stanowi informacji publicznej), że żądane informacje mają walor informacji publicznej, jak również i to, że organ jest podmiotem obowiązanym do ich udostępnienia. Żądanie udostępnienia informacji skierowane było do podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a wniosek dotyczył udostępnienia dokumentów finansowych (faktur/rachunków), opłacanych ze środków publicznych, wystawianych przez osoby świadczące usługi medyczne w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, na podstawie kontraktów, a zatem pozostawał w związku z majątkiem, którym dysponują podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.) i sposobem dysponowania nim. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Należało zatem dokonać oceny, czy organ prawidłowo uznał, iż z ochrony takiej korzystają lekarze, którzy prowadząc działalność gospodarczą są zatrudnieni na kontrakcie/umowie z podmiotem publicznym prowadzącym działalność z zakresu opieki zdrowotnej, rozliczają się w formie wskazanej we wniosku. Dodatkowo organ podniósł, że brak jest podstaw do rozróżnienia sytuacji prawnej lekarzy zatrudnionych na podstawie umowy o pracę z lekarzami zatrudnionymi na podstawie kontraktów. Przypomnieć należy, że w myśl ww. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p. in fine). Skoro ustawodawca w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przewidział możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, to obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest każdorazowo rozważenie, czy udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie będzie naruszało praw podlegających ochronie na podstawie ww. regulacji. Jednak dokonując takiej oceny, organ winien uwzględnić, że ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest prawo dostępu do informacji publicznej, a jego odmowa stanowi wyjątek, co wiąże się z koniecznością wyważenia praw chronionych i prawa dostępu do informacji publicznej. Jak podkreśla się w literaturze i judykaturze, wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a ewentualne wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu (zob. J. Wyporska-Frankiewicz, E. Jarzęcka-Siwik, [w:] Dostęp do informacji publicznej w praktyce jednostek samorządu terytorialnego, red. J. Wyporska-Frankiewicz, Warszawa 2019, LEX/el.). Wynika stąd, że organy władzy państwowej i inne podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznych powinny dążyć do tego, aby dostęp do tych informacji był możliwie szeroki. Rozważając więc kwestię ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy powiązać z art. 47 Konstytucji RP, w myśl którego każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Zatem, zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p., prawo do informacji publicznej winno podlegać ograniczeniu ze względu na ochronę takich dóbr jak m.in. życie prywatne i rodzinne (prywatność osoby fizycznej) lub ochronę działalności gospodarczej, czyli informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą (tajemnica przedsiębiorcy). W orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie nie jest kwestionowana jawność danych osobowych podmiotów będących stronami umów zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystających z majątku publicznego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Ol 24/25, LEX nr 3854174 i powołane tam orzecznictwo, np. wyrok NSA z 19 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2060/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Powszechnie prezentowane jest także stanowisko, że przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej biorąc pod uwagę, że nie istnieje prawny przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Z tego względu osoba fizyczna zawierająca umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym, w wykonaniu której wydatkowane są środki publiczne, nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, czy też wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności. "Prawo do prywatności i prawo do informacji publicznej są równoważne i niejednokrotnie się krzyżują, a zatem decydujące znaczenie przy określeniu prymatu jednego z praw w konkretnej sprawie będzie miała zasada proporcjonalności. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. W przypadku kolizji dwóch praw powinny być brane pod uwagę dwie zasadnicze wartości: dobro ogółu i godność jednostki. Ochrona interesu ogólnego nie może nigdy naruszać niezbywalnej godności człowieka (por. wyrok TK z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/06). Oznacza to, że ingerencja w prawo do prywatności jest dopuszczalna tylko w takim zakresie, gdy jest to niezbędne dla kontroli, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP" (wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3187/18, CBOSA). Podobnie wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, w którym stwierdził, że nie każda informacja dotycząca konkretnej osoby jest informacją z dziedziny jej życia osobistego. Sąd Najwyższy uznał, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób. Jednak jednocześnie Sąd Najwyższy podkreślił, że relacje między prawem do prywatności a prawem do informacji publicznej mogą być rozstrzygnięte wyłącznie na gruncie konkretnych okoliczności sprawy. Kryterium rozstrzygającym jest charakter umowy. W zależności od rodzaju świadczonej usługi osoba zawierająca umowę cywilnoprawną z organem publicznym może oczekiwać ochrony swoich danych osobowych w zróżnicowanym stopniu. W żadnym jednak wypadku nie zwalnia to organu od ujawnienia kwot środków publicznych przekazanych na jej realizację (por. wyrok NSA z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1309/17, CBOSA). W świetle powyższych rozważań rację należy przyznać organowi, że co do zasady, prawo do informacji publicznej doznaje ograniczenia ze względu na prywatność. Jednakże ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, i które poprzez zawarcie tych umów korzystają z majątku publicznego, nie zawsze narusza prawa do prywatności tych osób. Kwestia ta podlega ocenie w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach. Dokonując tejże oceny organ winien mieć na uwadze, że dla określenia publicznego charakteru danej funkcji konieczne jest łączne spełnienie dwóch warunków. Po pierwsze, źródłem istnienia i działania określonej instytucji (państwowej lub samorządowej) jest przepis prawa publicznego. Innymi słowy, zakres działania tych instytucji wynika albo wprost z przepisu ustawy, albo z indywidualnych aktów władz administracyjnych, wydanych na podstawie ustawy. W nauce administracji używa się pojęcia pozostawania w tzw. zarządzie publicznoprawnym. Po drugie, pełnienie funkcji w sferze publicznej wymaga, aby do realizacji tej funkcji w ramach danej instytucji wykorzystywane były środki publiczne (por. A. Liszewska, J. Garus-Ryba: Problem odpowiedzialności karnej lekarza za przestępstwo łapownictwa biernego, Pal. 2001, z. 7-8, s. 18). Przypomnieć należy, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie mówi o wyłączeniu prawa do informacji publicznej, a o jego ograniczeniu. W żadnym zaś wypadku nie zwalania to organu od ujawnienia kwot środków publicznych przekazanych na realizację umowy. Tymczasem organ w ogóle nie udostępnił skarżącemu informacji związanych z wydatkowaniem środków publicznych, nawet w formie zanonimizowanej. Zauważyć należy, że decydując się na zawarcie umowy z podmiotem publicznoprawnym, osoba taka musi liczyć się – co do zasady – z tym, że nie pozostanie anonimowa a jej imię i nazwisko oraz wysokość kwot uzyskiwanych w zamian za świadczone usługi medyczne mogą zostać ujawnione w trybie dostępu do informacji publicznej. Kwestia dotycząca anonimizacji poszczególnych informacji, czy też ograniczenia do nich dostępu winna być oceniona przez organ. Niemniej jednak skoro lekarze zdecydowali się na zawarcie kontraktów ze Szpitalem, to organ błędnie wskazuje na argumenty dotyczące ograniczenia w zakresie informacji publicznej dotyczące wynagrodzeń osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Reasumując, niewątpliwie wnioskowane przez stronę informacje są informacją publiczną. Dla prawidłowej zaś realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej istotne znaczenie ma sposób udostępnienia takich informacji. Co do zasady jeśli nie zachodzą przesłanki ograniczenia udostępnienia informacji publicznej to należy udzielić wnioskodawcy żądanych danych. W przypadku zaś gdy ochrony wymagają jakieś elementy informacji to podmiot zobowiązany nie musi ujawniać w całości wnioskowanych dokumentów (jeśli nie wypaczy to istoty wnioskowanej informacji). Posługując się bowiem techniką tzw. "anonimizacji" może utajnić konkretne spersonalizowane dane, czy też informacje ze sfery prywatnej konkretnych osób. Wówczas w tym zakresie potencjalnie stronie przysługiwałaby odpowiednie środki procesowe. Ten kompromisowy sposób ujawnienia informacji pozwala na udostępnianie informacji publicznych przy jednoczesnej ochronie szczegółowych lub wrażliwych danych osobowych, a więc danych objętych ochroną prywatności lub tajemnic prawnie chronionych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania sądu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I. wyroku). O kosztach postępowania sądowego, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi oraz należnego pełnomocnikowi wynagrodzenia, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).