II SA/Wa 1434/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Kube (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu [...] z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] kwotę w wysokości 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "Spółka"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), uchylił decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Prezydent [...] (dalej: "organ I instancji"), na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., ww. decyzją umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji [...] z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w sprawie przeznaczenia działki nr [...], obręb nr [...], pow. działki [...]ha o pow. użyt. [...] [...] m2, należącej do firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wraz z 2 budynkami (pow. zajmowana przez budynki [...] m2+[...] m2), do obowiązku świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny na rzecz Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu [...] grudnia 2023 r. do Delegatury [...] Centrum Bezpieczeństwa Dzielnicy [...] wpłynęło pismo pełnomocnika Spółki, zawierające wniosek o umorzenie, ewentualnie zawieszenie postępowania. Po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz mając na uwadze, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. poz. 1872 z późn. zm.), regulujące tryb i zakres nakładania obowiązku świadczeń, utraciło moc z dniem 23 października 2023 r., a nowe rozporządzenie mające określić m.in. wzór decyzji w sprawie przeznaczenia do wykonywania świadczeń na rzecz obrony nie zostało wydane, organ I instancji umorzył postępowanie, uznając, że dalsze jego prowadzenie stało się bezprzedmiotowe. Pełnomocnik Spółki pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i w tym zakresie wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w pierwszej instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Równocześnie podniósł naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się w braku wskazania w sentencji decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, tego czy postępowanie administracyjne zostało umorzone w całości, czy w określonej części w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie powinno zostać umorzone w całości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa materialnego i procesowego, mających wpływ na prawa stron postępowania. Stwierdził, że brak przepisów wykonawczych może, ale nie musi prowadzić do umorzenia postępowania, bowiem w niektórych przypadkach możliwe jest zastosowanie przepisów ogólnych lub oczekiwanie na wydanie przepisów wykonawczych. Zdaniem Wojewody, organ I instancji całkowicie zaniechał analizy, czy brak ten uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Wskazał, że w przypadku ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2025 r. poz. 825 z późn. zm.), art. 630 stanowi podstawę prawną dla organu do wydania decyzji. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu wójt (burmistrz, prezydent miasta) na wniosek organów i kierowników jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 620 ust. 1, wydaje decyzję administracyjną o przeznaczeniu nieruchomości lub rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Ustęp 4 tego przepisu określa nawet sposób wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia. Zatem w ocenie Wojewody, nie można przyjąć, że brak jest materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracji. Zaznaczył, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 3 sierpnia 2004 r. precyzowały treść art. 630-634 ustawy o obronie Ojczyzny, jednakże nie uniemożliwiają wydania decyzji w przedmiocie świadczeń rzeczowych. Stwierdził, że w przypadku wątpliwości, organ I instancji winien przeanalizować przepisy ogólne postępowania administracyjnego i zastosować je w zamian przepisów, które przestały obowiązywać. Organ II instancji podkreślił, że stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W związku z tym w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego konieczne jest wskazanie, że umorzenie następuje w całości lub w części. W ocenie Wojewody, organ I instancji w toku postępowania nie dokonał wszechstronnego ustalenia koniecznych faktów, mających znaczenie dla prawidłowego zastosowania prawa materialnego. W związku z tym stwierdził, że organ I instancji podjął rozstrzygnięcie mogące naruszyć prawo materialne oraz zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 8 art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, pismem z dnia 30 lipca 2025 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji w której organ II instancji powinien wydać decyzję reformatoryjną, zgodną z żądaniem Spółki zawartym w odwołaniu, tj. uzupełniającą decyzję organu I instancji o stwierdzenie, że postępowanie zostało umorzone "w całości". Jednocześnie skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazała, że: organ odwoławczy mógł i powinien merytorycznie rozstrzygnąć sprawę (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej nie zostały przez Wojewodę wykazane, bowiem postępowanie wyjaśniające długo się toczyło, a organ I instancji nie dopuścił się rażącego naruszenia przepisów procesowych. W odpowiedzi na sprzeciw, Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że zarzuty wskazane w sprzeciwie stanowią polemikę z ustaleniami poczynionymi w tym zakresie przez organ odwoławczy i pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wadliwość decyzji Prezydenta [...] polegała na umorzeniu postępowania administracyjnego, pomimo braku przesłanek do wydania takiej decyzji, co należy ocenić, jako rażące naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest więc środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i decyzję uchylić. Jeżeli natomiast sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, podlega oddaleniu (por. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest zasadność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...]. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa materialnego i procesowego, mających wpływ na prawa stron postępowania. Stwierdził, że brak przepisów wykonawczych może, ale nie musi prowadzić do umorzenia postępowania, bowiem w niektórych przypadkach możliwe jest zastosowanie przepisów ogólnych lub oczekiwanie na wydanie przepisów wykonawczych. Zdaniem Wojewody, organ I instancji całkowicie zaniechał analizy, czy brak ten uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zatem, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji było w rzeczywistości skutkiem odmiennej interpretacji przepisu prawa materialnego, w rezultacie której Wojewoda uznał, że brak przepisów wykonawczych może, ale nie musi prowadzić do umorzenia postępowania bowiem możliwe jest zastosowanie przepisów ogólnych. W ocenie Wojewody, art. 630 ustawy o obronie Ojczyzny stanowi podstawę dla organu do wydania decyzji, pomimo braku rozporządzenia. Istota sprawy sprowadza się jednak do zbadania zakresu wniesionego przez Spółkę odwołania z dnia [...] kwietnia 2024 r. Otóż strona odwołująca się, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości wniosła o wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w pierwszej instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniosła przy tym naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się w braku wskazania w sentencji decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, tego czy postępowanie administracyjne zostało umorzone w całości, czy w określonej części w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie powinno zostać umorzone w całości. Zdaniem Sądu, treść złożonego odwołania budzi istotne wątpliwości, co do prawidłowości sposobu jego zakwalifikowania w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji dało podstawę do uznania, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia w art. 138 § 2 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...], zawarte zostało żądanie, które w istocie może stanowić wniosek regulowany przepisem art. 111 § 1 k.p.a. o uzupełnienie decyzji organu I instancji co do rozstrzygnięcia. Zgodnie ww. przepisem, strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Strona może żądać uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia od organu administracji publicznej, który wydał decyzję obarczoną tym brakiem. Do uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji nie jest właściwy organ odwoławczy. Według postanowienia SN z [...] lipca 1988 r., [...], OSNCP [...], poz. [...]: "W razie wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nierozstrzygniętych w decyzji, organ pierwszej instancji powinien potraktować jego treść jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy, któremu przedstawiono jednak takie odwołanie, powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony; w razie popierania odwołania powinien stwierdzić jego niedopuszczalność (art. 134 k.p.a.), w razie zaś oświadczenia, że chodzi o żądanie uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji – umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 i 2 w zw. z art. 140 k.p.a.)" por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego Opublikowano: LEX/el. 2025. O tym, czy złożone przez Spółkę pismo stanowi odwołanie, czy wniosek o uzupełnienie decyzji, decyduje nie nazwa nadana przez stronę ani też powołanie takiej czy innej podstawy prawnej, lecz przedmiot wyrażonego w nim żądania. W związku z zaistniałymi wątpliwościami, obowiązkiem organu odwoławczego, któremu przedstawiono odwołanie Spółki, było wpierw wyjaśnienie rzeczywistych intencji strony co do jego wniesienia. W świetle art. 151a § 1 p.p.s.a., obligowało to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę, organ II instancji będzie zobowiązany wziąć pod uwagę powyższą ocenę prawną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej.