II SA/Kr 855/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA Małgorzata Łoboz WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. H. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2022r. znak : WOB.7722.207.2019.AJAN w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązków przedłożenia dokumentów skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2022 r. znak: WOB.7722.207.2019.AJAN, po rozpatrzeniu zażalenia K. H., uchylono w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu z dnia 11 lipca 2019r., znak: PINB.7355-4-2019.KE i nakazano K. H.: 1. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego o wymiarach maksymalnych 5,41 m x 8,60 m i wysokości 2,70m, położonego na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości B.; 2. przedłożyć w terminie do dnia 31 sierpnia 2022 r.: - zaświadczenie Burmistrza Gminy Kęty o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, sprawdzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych oraz rozprawy administracyjnej organ I instancji ustalił, że na opisanej powyżej działce znajduje się budynek mieszkalny o ww. wymiarach, co do którego skarżący nie uzyskał orzeczenia administracyjnego uprawniającego do jego wykonania. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 17 lipca 2019 r. Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu (dalej: PINB) zobowiązał inwestora do przedstawienia wskazanych w postanowieniu dokumentów. W zażaleniu od powyższego postanowienia skarżący zakwestionował obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie twierdząc, że sporny obiekt nie został przez niego wybudowany, a wyłącznie wyremontowany w zakresie, który nie wymagał pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Organ odwoławczy przywołał brzmienie mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: u.p.b.). Następnie organ ocenił, że PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracji. Niewątpliwie mamy bowiem do czynienia z budową budynku mieszkalnego – bez wymaganego w art. 28 ust. 1 u.p.b. pozwolenia na budowę. W konsekwencji PINB prawidłowo wdrożył wobec zrealizowanej samowoli budowlanej procedurę jej legalizacji w oparciu o art. 48 u.p.b. Zaskarżone postanowienie nie czyni jednak zadość przepisom prawa budowlanego, zgodnie bowiem z art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. organ nadzoru budowlanego obligatoryjnie wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, niezależnie od stopnia ich zaawansowania. Tymczasem tego elementu w zaskarżonym postanowieniu zabrakło. Wobec tego, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budził wątpliwości organu odwoławczego, uchylono zaskarżone postanowienie i orzeczono w sposób opisany na wstępie, uzupełniając rozstrzygnięcie o brakujący element. W dalszej części uzasadnienia scharakteryzowano postępowanie legalizacyjne podkreślając, że legalizacja obiektu nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem strony, lecz w sytuacji, gdy strona nie wypełnia nałożonego na nią obowiązku, prawo materialne nie przewiduje możliwości innej reakcji organu nadzoru budowlanego, jak wydanie nakazu rozbiórki, w związku z brzmieniem art. 48 ust. 4 u.p.b. Od powyższego postanowienia K. H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił bezpodstawne wstrzymanie prac budowlanych w sytuacji, gdy żadne prace budowlane nie były prowadzone. Po drugie, zarzucił organom wadliwe ustalenie granic działek, na której znajduje się przedmiotowa dobudówka. Po trzecie, skarżący stwierdził, że decyzja organu odwoławczego zapadła z uchybieniem ustawowego terminu do jej wydania. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 48 u.p.b., zgodnie z którym: 1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Organy dokonały w tej sprawie prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że na należących do skarżącego działkach został wzniesiony budynek o wymiarach maksymalnych 5,41 m x 8,60 m i wysokości 2,70 m. Przeprowadzone poszukiwania we właściwych urzędach nie wykazały, aby na wzniesienie tego budynku udzielono pozwolenia na budowę. Również skarżący nigdy nie twierdził, że taką decyzję uzyskał. Jego obrona szła w tym kierunku, że przeprowadzone prace miały charakter wyłącznie remontowy i dlatego nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Wyjaśnić należy, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego – robót budowlanych – powinno być, co do zasady, poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę określa art. 28 u.p.b. stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane, stosownie do art. 3 pkt 7 u.p.b., to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 u.p.b., pod pojęciem "budowy" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 u.p.b., gdzie wyliczono w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Katalog obiektów zawarty w tych przepisach ma charakter zamknięty co oznacza, że tylko wymienione w nich roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Do prac budowlanych, do wykonania których nie jest konieczne uzyskanie pozwolenie na budowę zalicza się remont obiektów budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 1 u.p.b.). Skarżący bronił się, że nie wybudował nowego obiektu, lecz istniejący poddał wyłącznie renowacji. Jego twierdzenia w tym zakresie są jednak całkowicie gołosłowne, skarżący nie przedstawił bowiem żadnych dowodów na to, aby budynek mieszkalny w obecnym miejscu i kształcie wcześniej istniał. Co istotne, w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 18 grudnia 2018 r., skarżący podał dokładne dane dotyczące konstrukcji oraz metody wzniesienia spornego budynku, stwierdził, że jego zdaniem ma on charakter mieszkalno- biurowy i ani raz nie wspomniał o tym, aby budynek istniał wcześniej, a przeprowadzone prace miały charakter wyłącznie remontowy. Argumentacja taka – do tego wybitnie lakoniczna – pojawiła się dopiero na etapie zażalenia oraz skargi. Wersji tej ponadto przeczą jednoznacznie zeznania przesłuchanego świadka, J. J. (k. 11, 2k), z których wynika, że sporny budynek powstawał na przestrzeni wielu lat, wieloetapowo: najpierw wiata, na której w dalszej kolejności umieszczono reklamę, a w wyniku kolejnych prac powstał obiekt w obecnym kształcie. W ocenie sądu, zgodzić się należało z organami nadzoru, że przeprowadzenie prac budowlanych na działce inwestora objęte było obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, nie stanowiły one bowiem wyjątku od reguły określonej w art. 28 u.p.b. W tej sytuacji zasadne było wdrożenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 u.p.b., w ramach którego należało wstrzymać roboty budowlane, który to element jest obligatoryjny bez względu na stopień zaawansowania prac i zobowiązać inwestora do przedstawienia koniecznych dokumentów. W tym zakresie rozstrzygnięcie organu odwoławczego zasadnie uzupełniło postanowienie PINB o brakujące wyrzeczenie i jest zdaniem Sądu prawidłowe. W tym miejscu podkreślić jeszcze należy, że również skarżący – poza gołosłowną polemiką o braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia – nie przedstawił w zasadzie żadnych zarzutów, które mogłyby podważyć prawidłowość poczynionych przez organ I instancji ustaleń faktycznych, czy też zasadność rozstrzygnięcia. Termin wydania decyzji odwoławczej nie może podważyć jej prawidłowości, nawet jeżeli zostałby przekroczony. Kwestia prawidłowości przebiegu granic działek, na których stwierdzono samowolę budowlaną również nie jest przedmiotem badania w niniejszej sprawie, w której istotne znaczenie ma tylko ustalenie, czy na sporne prace budowlane potrzebne i uzyskane zostało pozwolenie na budowę czy też nie, a te kwestie zostały jednoznacznie i prawidłowo przez organy nadzoru rozstrzygnięte. Skoro zatem na przeprowadzenie dokonanych w niniejszej sprawie robót budowlanych wymagane było wcześniejsze uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to wdrożenie przez organy na zasadzie art. 48 u.p.b. procedury legalizacyjnej było zasadne, a zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Wobec tego, że zarzuty skargi okazały się bezzasadne, podlegała ona oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.