II SA/Ke 504/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu E. Ł. i S. Ł. od postanowienia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 20 sierpnia 2025 r. znak: WOA.7722.40.2025 w przedmiocie wstrzymania budowy ogrodzenia I. odrzuca sprzeciw E. Ł.; II. oddala sprzeciw S. Ł. Postanowieniem z 20.08.2025 r. znak: WOA.7722.40.2025 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwany dalej "ŚWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia S. Ł. (zwanego też dalej "inwestorem") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kazimierzy Wielkiej (zwanego dalej "PINB") z 30.06.2025 r. znak: PINB.5143.22.2025, którym wstrzymano inwestorowi S. Ł. budowę ogrodzenia działek o nr ewid. [...] od strony drogi powiatowej nr 1091T (działki o nr ewid. [...]), wybudowanego w sposób niezgodny z przepisami prawa oraz nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów potwierdzających realizację ogrodzenia zgodnie z przepisami prawa, w szczególności z ustawą z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320) oraz przedstawienia prawa do dysponowania działką o nr ewid. [...] w [...], będącą własnością Skarbu Państwa na wykonanie ogrodzenia, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. ŚWINB, opisując stan faktyczny sprawy, wskazał że inwestor wybudował ogrodzenie działek o nr ewid. [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi powiatowej. W tym zakresie przytoczono treść art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wskazując że z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy nowy odcinek ogrodzenia znajduje się w odległości od ok. 1,76 m do ok. 4,00 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej – a tym samym jego usytuowanie jest niezgodne z ww. przepisem. W rezultacie, PINB prawidłowo wszczął postępowanie administracyjne – z uwagi na naruszenie przez inwestora przepisów ustawy o drogach publicznych. Organ II instancji, uzasadniając wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. rozstrzygnięcie, podniósł że istota postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, wydanego w niniejszej sprawie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418), dalej jako "ustawa Prawo budowlane", sprowadza się do przerwania robót wykonywanych, a więc robót w toku. Natomiast w sytuacji, kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, zastosowanie powinien mieć art. 51 ust. 7 tej ustawy. W niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż – jak wynika z ustaleń kontroli z 30.04.2025r. – nie stwierdzono podczas przeprowadzonych czynności wykonywania robót budowlanych przy przedmiotowym ogrodzeniu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby roboty takie były prowadzone – a tym samym brak było podstaw do ich wstrzymania. ŚWINB, odnosząc się do treści zażalenia, wskazał, że przedmiotowy nowy odcinek ogrodzenia ww. działek o nr ewid. [...] od strony drogi powiatowej nr 1091T został wybudowany ok. 2018 r. – wobec czego nie można uznać zasadności zarzutu, że organ stosuje nowe przepisy do wydarzeń, które miały miejsce przed datą ich wejścia w życie. W sprzeciwie od ww. postanowienia ŚWINB, skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, E. i S. Ł. podnieśli zarzuty całkowitego zignorowania przez ten organ Konstytucji RP – która jest najwyższym prawem w Polsce – oraz zagwarantowanych w niej praw obywatelskich dotyczących ochrony własności i dziedziczenia wynikających z art. 20, art. 21 i art. 64. Skarżący wnieśli o "całkowite wycofanie się organu z bezprawnego nękania nas jako właścicieli korzystających z własnego gruntu, który zakupili rodzice". Wskazali, że gdyby urzędnik przeczytał załączony do zażalenia akt własności uświadomiłby sobie, że płot stoi na działce stanowiącej własność prywatną, którą chroni Konstytucja. Powiatowy Zarząd Dróg nie może w tej sprawie ingerować ponieważ nie jest uprawniony do wydawania zezwolenia, gdyż działki znajdują się poza prawnym władztwem tego organu. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o oddalenie sprzeciwu S. Ł. i odrzucenie sprzeciwu E. Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wymienione tam akty lub czynności organów administracji. Jak stanowi art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Stosownie do art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei zgodnie z art. 64f p.p.s.a. od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw. Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio. Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi, a także sprzeciwu, poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności ich wniesienia. Sprzeciw od postanowienia wydanego w ww. trybie jest dopuszczalny, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, sprzeciw wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia on wymogi formalne i został złożony w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie sprzeciwowi dalszego biegu, co prowadzi do jego odrzucenia. Legitymacja (posiadanie uprawnienia) do złożenia sprzeciwu do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę jego dopuszczalności, czyli warunek prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności. Uprawnionym do wniesienia skargi – a zatem i sprzeciwu – do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 50 § 1 w zw. z art. 64f i art. 64b p.p.s.a., jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnienie do wniesienia skargi (sprzeciwu) uzależnione jest dodatkowo od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W tym miejscu zaakcentować trzeba, że skarga/sprzeciw do sądu administracyjnego może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej – a więc przewidzianej w przepisach prawa administracyjnego możliwości konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 94/15, LEX nr 2108380). Ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Natomiast na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę (sprzeciw) jeżeli z innych przyczyn, niż wymienione w pkt 1-5a tego przepisu, wniesienie skargi lub sprzeciwu jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie przedmiotem sprzeciwu jest wydane 20 sierpnia 2025 r. postanowienie ŚWINB, który – po rozpatrzeniu zażalenia S. Ł. na postanowienie PINB z 30 czerwca 2025 r., którym wstrzymano inwestorowi S. Ł. budowę ogrodzenia działek o nr ewid. [...] oraz nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów potwierdzających realizację ogrodzenia zgodnie z przepisami prawa, w szczególności z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. z 2024r. poz. 320) oraz przedstawienia prawa do dysponowania działką o nr ewid. [...] w [...], będącą własnością Skarbu Państwa, na wykonanie ogrodzenia – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Analizując akta niniejszej sprawy należy stwierdzić, że E. Ł. nie przysługiwał przymiot strony postępowania, w którym wydano ww. postanowienie PINB z 30 czerwca 2025 r., wstrzymujące inwestorowi S. Ł. budowę ogrodzenia wskazanych działek. E. Ł. nie jest inwestorem wykonanego ogrodzenia, jak również właścicielem ww. działek o nr ewid. [...] obręb [...], na których realizowane jest przedmiotowe ogrodzenie. Zaskarżone postanowienie (podobnie jak rozstrzygnięcie organu I instancji) zostało skierowane wyłącznie do S. Ł. i wydane w wyniku rozpoznania jego zażalenia. Z tych powodów sprzeciw wniesiony przez E. Ł. podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku. Należy nadmienić, że odrębnym postanowieniem z 20 sierpnia 2025 r. znak: WOA.7722.40.2025 (K-II-6) ŚWINB, po dokonaniu czynności kontrolnych w sprawie dopuszczalności zażalenia wniesionego przez E. Ł. (wspólne zażalenie ze S. Ł.em) na ww. postanowienie organu I instancji z 30 czerwca 2025r. stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia. Przechodząc natomiast do oceny sprzeciwu S. Ł. trzeba podnieść, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższa zasada podlega jednak wyłączeniu w przypadku sprzeciwu, gdyż jak stanowi art. 64e p.p.s.a., "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień (art. 64f zd. 2 p.p.s.a.). Art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wynikający z art. 64e p.p.s.a. zakres sądowej kontroli postanowienia wydanego w trybie art. 138 § 2 K.p.a. wskazuje zatem, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasatoryjne postanowienie organu drugiej instancji oparte zostało na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Zawarte w tym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, niemniej oznacza, że organ odwoławczy może wydać postanowienie kasatoryjne i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Równoznaczne jest to z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Jak już wskazano wyżej, wyraźne ograniczenie zakresu kontroli wyłącznie do zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu ze sprzeciwu na taką decyzję pozostają kwestie właściwego rozumienia i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, co odróżnia sprzeciw od skargi. Z powyższych powodów Sąd nie mógł w niniejszej sprawie rozstrzygnąć w sposób wiążący, jak tego oczekiwał S. Ł. we wniesionym sprzeciwie, czy działania organów są bezprawne ponieważ naruszają jego prawo własności. Rolą Sądu było natomiast wyłącznie rozstrzygnięcie, czy zaistniały określone w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki do uchylenia przez ŚWINB postanowienia organu I instancji z 30.06.2025 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Przypomnieć zatem trzeba, że tym ostatnim rozstrzygnięciem wstrzymano S. Ł. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane budowę ogrodzenia działek oraz nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów potwierdzających realizację ogrodzenia zgodnie z przepisami prawa oraz przedstawienia prawa do dysponowania działką o nr ewid. [...] na wykonanie ogrodzenia. Zdaniem ŚWINB natomiast w sytuacji kiedy roboty budowlane zostały wykonane i aktualnie nie są prowadzone, zastosowanie powinien mieć art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, natomiast brak jest podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Otóż tego rodzaju stanowisko, powodujące że organ I instancji jest zobowiązany kontynuować postępowanie naprawcze z pominięciem rozstrzygnięcia o wstrzymaniu robót budowlanych, uzasadnia konieczność wydania postanowienia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Art. 51 w ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy stanowi zaś, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W ust. 3 art. 51 ustawy przewidziano natomiast, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Nie przesądzając rzecz jasna ostatecznego wyniku sprawy należy podnieść, że przeprowadzenie postępowania w takim zakresie przez ŚWINB prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, przewidzianej w art. 15 K.p.a. Należy odnotować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych również prezentowane jest stanowisko, iż wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy są one wykonywane w dacie wydania postanowienia. Jeśli zaś roboty już zostały zrealizowane, to zastosowanie znajdzie art. 51 ust. 7 ww. ustawy. W takiej sytuacji nie wydaje się postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 9.08.2023 r., sygn. II SA/Gl 440/23). W rozpatrywanym przypadku z ustaleń organów wynikało zaś istotnie, że roboty budowlane w czasie dokonywanych oględzin nie były już prowadzone. Skoro zatem podniesione w sprzeciwie S. Ł. zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64f p.p.s.a.