II SAB/Wa 598/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi R. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia [...] lipca 2024 r. w sprawie przetwarzania danych osobowych 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ze skargi R. Z. z dnia 26 lipca 2024 r.; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części. W piśmie z dnia 8 czerwca 2025 r. R. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w sprawie jego skargi z dnia [...] lipca 2024 r. na nieprawidłowości w procesie pozyskania i przetwarzania jego danych osobowych przez E. Sp. z o.o. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym przed organem nastąpiła przewlekłość postępowania; stwierdzenie, że przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz o przyznanie od organu sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) w wysokości 500 zł. Skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów dotyczących szybkości postępowania (art. 12 i art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), naruszenie zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej i praworządności (art. 7 i art. 6 k.p.a.) oraz zasady informacyjnej (art. 36 k.p.a.). W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane jego skargą z dnia [...] lipca 2024 r., w której przedłożył odpowiednie dowody. W piśmie z dnia 26 sierpnia 2024 r. organ poinformował skarżącego, że podjął działania zmierzające do uzyskania wyjaśnień od administratora danych osobowych. Następnie przez trzy miesiące skarżący nie uzyskał żadnych informacji w sprawie, dlatego pismem z dnia 18 listopada 2024 r. skierował do organu ponaglenie. W następstwie tego organ w piśmie z dnia 3 grudnia 2024 r. poinformował go o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim. Skarżący podniósł, że pomimo upływu 7 miesięcy organ nie wydał decyzji, ani nie poinformował o opóźnieniu w zakończeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Prezes UODO przedstawił przebieg postępowania w sprawie, wskazując, że w jego ocenie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest nieuzasadniona. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie organ nie podejmował czynności pozornych, zbędnych, czy nieskutecznych w znaczeniu nieprowadzących do zebrania materiału dowodowego w sprawie. Pytania zadawane spółce E. w skierowanym do niej wezwaniu z dnia 26 sierpnia 2024 r. były merytoryczne w odniesieniu do przedmiotu sprawy. Organ wskazał ponadto, że był zobligowany do dokonania szczegółowej analizy składanych przez strony pism w niniejszej sprawie. Konieczne było bowiem ustalenie, czy pisma te są wolne od braków formalnych oraz czy są zupełne pod względem merytorycznym. Na czas rozpatrywania niniejszej sprawy wpłynęło również pismo skarżącego z dnia 3 grudnia 2024 r., zawierające odniesienie do wyjaśnień spółki, złożone już po poinformowaniu stron o zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej. Pomimo że pismo to nie zawierało nowych okoliczności faktycznych ani dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, konieczne było przenalizowanie końcowego stanowiska skarżącego, co miało wpływ na czas rozpatrywania sprawy. Jak zauważył organ, wydanie decyzji administracyjnej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego. Organ nie może oprzeć się wyłącznie na dowodach i twierdzeniach podmiotu zarzucającego nieprawidłowości. W celu zweryfikowania zarzutów skargi musi w szczególności zwrócić się - w odpowiednich trybach - do skarżonego podmiotu o ustosunkowanie się do stawianych zarzutów, często kilkukrotnie, a także umożliwić wszystkim stronom wyrażenie stanowiska w sprawie, złożenie wyjaśnień i stosownych dowodów na ich potwierdzenie. Niejednokrotnie określone informacje wymagają konfrontacji poprzez ustosunkowanie się do nich przez drugą stronę. Na każdym etapie postępowania organ kierował się zasadami prowadzenia postępowania określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym na bieżąco informował skarżącego o podejmowanych czynnościach. Organ podkreślił przy tym, że nie może stawiać w gorszej sytuacji innych obywateli swobodnie dysponując kolejnością rozpatrywania skarg. Wszystkie czynności podejmowane są zgodnie z kolejnością, bieżącym etapem postępowania i z uwzględnieniem złożoności spraw. Czas potrzebny na wymianę korespondencji, a następnie na złożenie wyjaśnień, bez wątpienia wynika z przyczyn niezależnych od organu. Zebranie wyjaśnień i dowodów od podmiotu skarżonego, a następnie oczekiwanie na odpowiedź wpływa na długość toczącego się postępowania. Nie można zatem uznać, że organ cechowała zła wola, skutkująca naruszeniem prawa, a tym bardziej naruszeniem prawa w sposób oczywisty. Ponadto, zgodnie z art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679, znajdującym zastosowanie bezpośrednio przed art. 35 § 1 i 3 k.p.a., bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej każda osoba, której dane dotyczą, ma prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem, jeżeli organ nadzorczy nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi. Powyższe oznacza dopuszczenie trwania postępowania przez 3 miesiące, a co więcej termin ten nie wyznacza w każdym przypadku granicy jak długo organ może prowadzić postępowanie w sprawie. Organ podkreślił, że postępowanie w tej sprawie zostało już zakończone, bowiem w dniu [...] czerwca 2025 r. wydana została decyzja administracyjna. W piśmie procesowym z dnia 18 lipca 2025 r. skarżący podniósł, że cała sprawa kosztowała go wiele stresu, nerwów i złego samopoczucia, zaś działania organu były przewlekłe, nadmiernie rozciągnięte w czasie, a korespondencja skarżącego była pozostawiana przez organ bez odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W myśl zaś art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679, bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej każda osoba, której dane dotyczą, ma prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem, jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 5190/21 oraz III OSK 4754/21, z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 1959/22 oraz z dnia 20 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 74/23), trzymiesięczny termin z art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679 nie odnosi się tylko do obowiązku poinformowania osoby, której dane dotyczą, o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77 rozporządzenia, ale w pierwszej kolejności odnosi się do rozpatrzenia skargi, co wynika z treści przepisu ("jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował ..."). Rozpatrzenie skargi w rozumieniu art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1000 ze zm.), oznacza wydanie decyzji administracyjnej. Skoro upływ trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2, uprawnia do wniesienia skargi na bezczynność (por. P. Fajgielski [w:] Komentarz do ustawy o ochronie danych osobowych [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2022, art. 62, uw. 4) – a bezczynność wiąże się z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (zob. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) – to termin z art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679 musi być traktowany jako termin szczególny, w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a. W ocenie Sądu, art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679 należy zatem odczytywać w ten sposób, że obowiązek organu nadzoru poinformowania osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi, staje się aktualny, jeśli skarga nie została rozpatrzona w tym terminie (czyli nie została wydana decyzja administracyjna) i zachodzi potrzeba jego wydłużenia, w trybie art. 36 k.p.a., co koresponduje z art. 62 ustawy o ochronie danych osobowych, nakazującym dodatkowo w takiej sytuacji poinformowanie stron o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, o którym mowa w art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Prezes Urzędu, zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jest obowiązany również poinformować o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Sąd administracyjny, ustalając, czy organ prowadził w niniejszej sprawie postępowanie w sposób przewlekły, badał zatem, czy było ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy z uwzględnieniem trzymiesięcznego terminu określonego w art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679. Co istotne, dla stwierdzenia przewlekłości postępowania nie ma przy tym znaczenia, czy prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy było spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 26 lipca 2024 r., które wpłynęło do organu drogą elektroniczną w tym samym dniu, R. Z. złożył do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych skargę, w której zażądał od organu nakazania spółce E. prawidłowego spełnienia obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 15 rozporządzenia nr 2016/679 oraz wyjaśnienie dlaczego nie uzyskał informacji w zakresie art. 14 ww. rozporządzenia. Określony w art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679 termin do załatwienia sprawy upłynął zatem w dniu 28 października 2024 r. (poniedziałek). Tymczasem organ wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne w tej sprawie w dniu [...] czerwca 2025 r., co oznacza, że uchybił terminowi do zakończenia sprawy ponad 7 miesięcy. Organ nie wykonał także obowiązków wynikających z art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679, bowiem na żadnym etapie postępowania nie powiadomił strony o niedochowaniu terminu, nie podał przyczyn zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie wskazuje, że organ podejmował czynności w sposób opieszały, w znacznych odstępach czasu, co nie znajduje uzasadnienia w charakterze sprawy. Otóż, po wpłynięciu skargi do organu w dniu [...] lipca 2024 r. organ podjął pierwszą czynność w sprawie, tj. zwrócił się do spółki o złożenie wyjaśnień w dniu 26 sierpnia 2024 r., a więc po upływie miesiąca. Następnie po uzyskaniu wyjaśnień spółki w dniu 5 września 2024 r. (prezentata organu na piśmie z dnia 4 września 2024 r. – k. 23 akt administracyjnych) organ nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie aż do momentu złożenia przez skarżącego ponaglenia z dnia 18 listopada 2024 r. Wówczas w piśmie z dnia 28 listopada 2024 r. (a więc po upływie prawie 3 miesięcy od uzyskania wyjaśnień spółki) organ poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w tej sprawie. Pomimo zadeklarowanego przez organ zakończenia postępowania dowodowego organ zwlekał z wydaniem decyzji administracyjnej kończącej postępowanie do dnia [...] czerwca 2025 r., a więc kolejne 6,5 miesiąca. Trudno przy tym zaakceptować stanowisko organu, by konieczność analizy treści pisma skarżącego z dnia 3 grudnia 2024 r., w którym oświadczył on, że wnosi "jak dotychczas", mogła stanowić usprawiedliwienie dla ponad półrocznego oczekiwania na zakończenie postępowania administracyjnego. Przedstawiony wyżej przebieg postępowania, a w szczególności dwa wielomiesięczne, okresy braku jakiejkolwiek aktywności organu przyczyniły się zdaniem Sądu, do znacznego przekroczenia terminów do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i świadczą o tym, że organ prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne dla załatwienia sprawy. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że organ prowadził w tej sprawie postępowanie w sposób przewlekły, przy czym przewlekłość ta ustała przed wydaniem wyroku. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie skargi skarżącego z dnia [...] lipca 2024 r. Brak było natomiast podstaw do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, skoro w dniu 17 czerwca 2025 r. została wydana decyzja kończąca postępowanie. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd stwierdza jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny lub nie działa przewlekle (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, po uzyskaniu w dniu 5 września 2024 r. odpowiedzi spółki E. na wezwanie o udzielenie wyjaśnień, organ kolejną czynność w sprawie podjął w dniu 28 listopada 2024 r. (tj. po upływie niespełna 3 miesięcy), informując strony, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie okazał się wystarczający do wydania decyzji. Pomimo zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego organ w dalszym ciągu nie zakończył jednak postępowania administracyjnego, wydając decyzję administracyjną dopiero po wpłynięciu skargi na bezczynność, tj. w dniu [...] czerwca 2025 r. Organ od momentu zgromadzenia materiału dowodowego zwlekał zatem kolejne 6,5 miesiąca z zakończeniem postępowania. Z akt administracyjnych nie wynika, by istniało jakiegokolwiek racjonalne uzasadnienie tak istotnej zwłoki w rozpatrzeniu sprawy. W opisanych wyżej wielomiesięcznych okresach organ nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie. Przedstawiona wyżej sekwencja działań organu w najmniejszym stopniu nie świadczy o tym, by organ podejmował czynności, dążąc do załatwienia sprawy zgodnie z wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Sąd ocenił, że brak jakiejkolwiek aktywności organu w tak długich, wielomiesięcznych okresach pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi świadczy o zlekceważeniu przez organ prawa strony do rozpatrzenia jej sprawy bez zbędnej zwłoki, a także o tym, że długość trwania postępowania nie była skutkiem (jak twierdzi organ) konieczności wnikliwego zebrania materiału dowodowego. Również okoliczność, że organ jest zobowiązany do rozpatrywania według kolejności wpływu licznych spraw należących do jego właściwości, a także stopień skomplikowania tych spraw nie zwalnia organu z konieczności realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., a także zakończenia postępowania administracyjnego w terminie wynikającym z treści art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679. Rolą organu administracji jest bowiem zorganizowanie pracy podległego mu aparatu urzędniczego w taki sposób, aby terminy wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie były przekraczane. Z tej przyczyny, zdaniem Sądu, przewlekłości organu w tej sprawie można przypisać rażący charakter w wyżej przedstawionym rozumieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżącego w pkt 3 sentencji wyroku sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, co ma stanowić swego rodzaju rekompensatę za uciążliwości dla skarżącego związane z długotrwałym prowadzeniem przez organ postępowania, wielokrotnie przekraczającym prawem przewidziane terminy. Wysokość przyznanej sumy pieniężnej jest, zdaniem Sądu, adekwatna z punktu widzenia realizacji celów tej instytucji, w szczególności uwzględniając, że organ wydał ostatecznie decyzję administracyjną kończącą postępowanie w tej sprawie, w związku z czym brak jest konieczności podejmowania wobec organu działań o charakterze dyscyplinującym. Mając na względzie, że organ zakończył już postępowanie administracyjne w sprawie ze skargi skarżącego z dnia [...] lipca 2024 r., zaś czas trwania postępowania administracyjnego w tej sprawie nie przekroczył 11 miesięcy, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny, natomiast ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie jej sprawy, pozostawiona została uznaniu sądu. Ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w szczególności biorąc pod uwagę, że wydana została decyzja kończąca postępowanie. Z tych przyczyn Sąd w pkt 3 wyroku oddalił skargę w części dotyczącej wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji Sąd wydał na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a.