I SA/Wa 403/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) asesor WSA Kamil Kowalewski Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2023 r. nr KOA/5856/Pn/22 w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 6 grudnia 2023 r. nr KOA/5856/Pn/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 2 listopada 2022 r. nr 132/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia 2 listopada 2022 r. nr 132/2022 Burmistrz Miasta [... - po rozpoznaniu wniosku współwłaścicieli: B. B. i H. W - zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. w ewidencji gruntów jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], na działki: nr [...] o pow. 0,1806 ha (dz. bez obowiązującego przeznaczenia, z dostępem do drogi publicznej ul. [...]), nr [...] o pow. 0,0980 ha (pod drogę wojewódzką nr [...]) i nr [...] o pow. 0,1657 ha (dz. bez obowiązującego przeznaczenia). Jednocześnie stwierdzono, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działka nr [...] przechodzi z mocy prawa na własność Województwa [...] z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż działka ew. nr [...] z obrębu [...] w [...] przy ul. [...] w części znajduje się na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr 374/VII/2021 Rady Miasta [...] z dnia 10 grudnia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenu drogi wojewódzkiej nr [...], klasy drogi głównej ruchu przyspieszonego, na obszarze którego usytuowana jest proj. dz. nr [...] o pow. 0,0980 ha. Na pozostałych zaś częściach przedmiotowej nieruchomości, tj. proj. dz. nr [...] nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji zatwierdził załączony projekt podziału geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości, przedstawiony na mapie wpisanej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] z dnia [...] września 2022 r., uznając, że jest on zgodny z ustaleniami ww. planu zagospodarowania przestrzennego. Jednoczenie organ I instancji wskazał, że wydzielona dz. ew. nr [...] pod drogę publiczną stanie się z mocy prawa własnością Województwa [...] w chwili, gdy decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna. Odwołanie od tej decyzji złożył Zarząd Województwa [...]. Kolegium rozpatrując sprawę wskazało, że z mocy art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 u.g.n. Zgodność zaś z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.). Innymi słowy, jedynym kryterium, jakie organ może brać pod uwagę w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektowanego podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli podział jest zgodny z tymi ustaleniami, organ zobligowany jest wydać decyzję pozytywną - zatwierdzającą podział. W przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 94 ust. 1 u.g.n.). W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr 374/VII/2021 Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenu drogi wojewódzkiej nr [...], klasy drogi głównej ruchu przyspieszonego, nieruchomość znajduje się na terenie obowiązywania tego planu. Dla tej części została wyodrębniona dz. nr [...] o pow. 0,0980 ha. Bez wątpienia podział ten został dokonany zgodnie z ustaleniami ww. planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym spełniony został wymóg określony art. 93 ust. 1 u.g.n.. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania tego podziału z przyczyny wskazanej w odwołaniu. Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, iż ustawodawca nie przewiduje dodatkowych kryteriów oceny projektowanego podziału nieruchomości poza ww. kryterium, tj. zgodności z ustaleniami planu. Jeśli cel podziału jest zgodny z tymi ustaleniami, a w niniejszej sprawie jest zgodny, to nie ma podstaw do jego kwestionowania. W konsekwencji, z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przejście działek gruntu na własności ww. podmiotów następuje z mocy prawa i wykracza poza zakres niniejszego postępowania. Mając zaś na uwadze powołanie się w odwołaniu na przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Kolegium wyjaśniło, iż zaskarżona decyzja wydana jest na podstawie przepisów u.g.n., a co za tym idzie ocena jej zgodności z prawem może być dokonana jedynie na podstawie tych przepisów. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo [...] zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") poprzez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie wszystkich argumentów strony w szczególności nie odniesienie się do kwestii dokonania podziału w celu wydzielenia jedynie działki pod drogę; 2. art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej "u.g.n.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotowy przepis ma zastosowanie w każdej sytuacji gdy celem podziału jest wyłącznie lub przede wszystkim wydzielenie nieruchomości drogowych, a nie tylko w sytuacji gdy cel podziału jest inny a wydzielenie nieruchomości drogowych następuje obok niego, 3. art. 94 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wydzielone działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.). Istotą sporu w niniejszym postępowaniu jest ocena prawidłowości dokonanego podziału działki nr [...] z regulacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przechodząc do merytorycznej oceny prawidłowości dokonanego podziału działki o nr [...] należy wskazać, że w myśl art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Z kolei zgodnie z art. 94 ust. 1 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. B. B. i H. W. - współwłaścicielki nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] wniosły o zatwierdzenie projektu jej podziału w celu wydzielenia działki nr [...] pod drogę wojewódzką na podstawie art. 93 ust. 1 ugn, zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr 374/VII/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenu drogi wojewódzkiej nr [...], klasy drogi głównej ruchu przyśpieszonego, na obszarze którego usytuowana jest projektowana działka nr [...] o pow. 0,0980 ha. Na pozostałych częściach przedmiotowej nieruchomości, tj. projektowanej działce nr [...] i [...] nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 6 września 2022 r. nr 36/2022 Burmistrz Miasta [...] pozytywnie zaopiniował przedstawiony przez wnioskodawczynie projekt podziału przedmiotowej nieruchomości uznając, że jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ rozpoznając wniosek o zatwierdzenie projektu podziału uznał, że projektowany podział jest zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j. D.U. 2023, poz. 997, dale "pzp"). Stosownie zaś do przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że podział nieruchomości na 3 działki w tym na działkę, która będzie wchodzić w skład drogi wojewódzkiej prowadzi do wydzielenia jednej działki nr [...] przewidzianą w planie pod drogę publiczną. Pozostałe działki nr [...] w przedstawionym projekcie nie uległy podziałowi. Analiza zapisów planu w konfrontacji z mapami, w tym z mapą z projektowanym podziałem wskazuje, że wydzielenie działki pod drogę publiczną stanowi realizację postanowień planu miejscowego. Celem podziału jest właśnie wydzielenie nieruchomości pod drogę publiczną – zgodnie z postanowieniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. W ocenie Sądu trudna byłaby do przyjęcia koncepcja, że właściciel nieruchomości nie może, chcąc spełnić zadość, postanowieniom planu, skutecznie żądać wydzielenia drogi na potrzeby realizacji drogi publicznej w sytuacji, gdy droga przewidziana jest w planie. Przy takiej koncepcji to tylko podmiot, który byłby w przyszłości właścicielem/zarządcą drogi – mógłby z taką inicjatywą wystąpić albo organ z urzędu. Za taką wykładnią jak zaprezentował Sąd, przemawia i to, że skoro na danym terenie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego nie wydaje się decyzji o lokalizacji celu publicznego (art. 95 pkt 6 ugn, art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j. D.U. 2023, poz. 997). Oznacza to, że w sytuacji, w której w planie część nieruchomości przeznaczona jest pod drogę, brak byłoby na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która określa kryteria podziału nieruchomości, podstawy prawnej do realizacji przez właściciela nieruchomości, postanowień planu, który jest przecież aktem prawa miejscowego a więc wywierającym skutki na zewnątrz. Poza tym, jak wynika z art. 95 pkt 6 ugn podział nieruchomości może nawet nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego gdy służy wydzieleniu nieruchomości objętej decyzją o lokalizacji celu publicznego. Dlatego w sytuacji, w której wniosek dotyczy wydzielenia działki pod drogę publiczną, a decyzja o lokalizacji celu publicznego nie może być wydana, o czym była mowa wyżej, zasadna jest taka wykładnia tych przepisów, która prowadzi do umożliwienia właścicielowi gruntu przeznaczonego pod drogę, podziału działki w tym właśnie celu. Konsekwencją tego jest możliwość pozostawienia pozostałej części nieruchomości nie objętej planem bez dalszego podziału, bowiem podział nie zmierza do wydzielenia nowych działek, ale jedynie działki pod drogę i stanowi realizację zapisów planu. W takim wypadku podstawę prawną stanowi art. 93 pkt 1 i 2 w zw. z 98 pkt 1 ugn. Zwrócić przy tym należy uwagę, że wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną oznacza, że obszar wydzielonej działki pozbawia właściciela prawa do tego gruntu. Jak się wskazuje w komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami (Komentarz pod red. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A Tułodziecki, M. Wolanin Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2017), wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną oznacza, że albo jest to obszar wydzielony pod taką drogę w planie miejscowym albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Chodzi przy tym o drogę ze względu na jej przeznaczenie a nie o drogę, która ma już nadany charakter drogi publicznej. Skutki prawne decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału następują tylko wtedy, gdy podział jest dokonywany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, co oznacza tyle, że wydzielenie działki pod drogę publiczną musi wynikać z tego wniosku (por komentarz j. w. str. 560). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości to, że zamiarem wnioskodawczyń było wydzielenie z działki [...] części gruntu wyłączne pod drogę publiczną – zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego jak i materialnego za niezasadne, przy czym Sąd nie podzielił stanowiska zawartego w wyroku tut. Sądu powołanym w skardze. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.