III SAB/Kr 43/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w sprawie rozpoznania wniosku dotyczącego realizacji roszczenia z gwarancji bankowej - postanawia - 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu A. D. 100 (sto) złotych uiszczone tytułem wpisu od skargi. Przedmiotem skargi A. D. (dalej "skarżący") była bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie (dalej "DIAS") w zakresie nierozpoznanie wniosku skarżącego z 22.11.2024 r. dotyczącego realizacji roszczenia z gwarancji bankowej w związku z udziałem w loterii promocyjnej "[...]". Stan faktyczny i prawny sprawy był następujący: 1. DIAS decyzją z 16.08.2024 r. (nr 1201-IOP-3.4243,10.2024) udzielił I. sp. z o. o. zezwolenie na urządzanie loterii promocyjnej pod nazwą "[...]" oraz zatwierdził regulamin przedmiotowej loterii. Do wniosku o udzielenie zezwolenia na urządzenie loterii została dołączona gwarancja bankowa z 5.08.2024 r., której beneficjentem jest DIAS. Ustanowienie tego zabezpieczenia nastąpiło w trybie art. 66 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Z gwarancji tej wynika, że gwarant (bank [...]) zobowiązał się na każde wezwanie beneficjenta w okresie od 17.08.2024 r. do 22.11.2024 r. zapłacić wszystkie kwoty zobowiązań Dłużnika - Wydawnictwa I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. do wysokości wartości nagród określonej w regulaminie loterii tj. łącznej kwoty 7 693 000 zł, a odpowiedzialność gwaranta trwa w ww. okresie oraz w ciągu sześciu miesięcy po upływie tego okresu, czyli do 23.05.2025 r. Losowanie nagród odbyło się 13.10.2024 r. 2. W dniu 14.10.2024 r. funkcjonariusze CBŚP, na polecenie Prokuratora Prokuratury Regionalnej delegowanego do Zachodniopomorskiego Wydziału Zamiejscowego Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej w Szczecinie, w związku z prowadzonym śledztwem, zabezpieczyli komplet akt postępowania związanych z wydaniem przedmiotowego zezwolenia. Organ ustalił, że w związku z śledztwem, aresztowani zostali członkowie zarządu organizatora loterii, a nagrody rzeczowe zostały zabezpieczone. Skutkiem powyższych działań, laureaci loterii, w terminie wynikającym z jej regulaminu, czyli do 31.10.2024 r., nie otrzymali wygranych nagród. Organizator loterii poinformował DIAS (20.11.2024 r.) o braku możliwości wydania nagród laureatom loterii promocyjnej. 3. W dniu 26.11.2024 r. do DIAS wpłynął wniosek skarżącego (k. 12 - 20) o wypłatę środków z gwarancji bankowej organizatora loterii promocyjnej. Skarżący wskazał na brak wywiązania się organizatora loterii z obowiązku wydania nagrody (kolekcjonerskiego samochodu [...]., rok produkcji [...] i kwoty pieniężnej przeznaczonej na pokrycie podatku od nagrody) o łącznej wartości określonej w regulaminie loterii - 718 633 zł. 4. DIAS ustalił, ze laureaci (w tym m. in. skarżący) dopełnili warunków wydania nagród określonych w regulaminie loterii. 5. Pismem z 19.12.2024 r. DIAS poinformował skarżącego, że obecnie realizacja jego żądania jest niemożliwa. Wskazał, że istnieją okoliczności uniemożliwiające wypłatę roszczenia z uwagi na toczące się postępowanie przed Zachodniopomorskim Wydziałem Zamiejscowym Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej w Szczecinie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 15 § 2 Kodeksu postępowania karnego, instytucje państwowe i samorządowe obowiązane są do udzielenia pomocy organom prowadzącym postępowanie karne oraz mają obowiązek wykonywać polecenia sądu i prokuratora w zakresie postępowania karnego, i z tej racji obecnie istnieją przeciwwskazania do wypłaty równowartości wygranych nagród. 6. Pismem z 20.02.2025 r. skarżący złożył do Ministerstwa Finansów ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez DIAS. 7. W skardze skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności DIAS w zakresie rozpoznania jego wniosku z 22.11.2024 r. dotyczącego realizacji roszczenia z gwarancji bankowej w związku z udziałem w loterii promocyjnej "[...], jak też zobowiązania organu do rozpatrzenia jego wniosku w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku. Żądał też zasądzenia kosztów postępowania. 8. W odpowiedzi na skargę DIAS domagał się jej odrzucenia. Wskazał, że postępowanie w sprawie realizacji uprawnień z gwarancji bankowej nie mieści się w kategorii spraw podatkowych, a organ nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej czy innego aktu. W takiej sprawie Nie mają również zastosowania przepisy art. 37 § 1 pkt. 2, § 2 oraz § 3 pkt. 1 k.p.a. DIAS podkreślił, że organy podatkowe w postępowaniu podatkowym stosują przepisy ordynacji podatkowej, a nie k.p.a. Natomiast, zgodnie z art. 8 ustawy o grach hazardowych, do postępowań w sprawach określonych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ordynacji podatkowej, niemniej jednak, w sprawie nie toczy się postępowanie podatkowe. DIAS wskazał, że kwestiach związanych z realizacją gwarancji bankowych zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego, co wynika wprost art. 84 ustawy Prawo bankowe. DIAS podkreślił, że pomimo, iż w sprawie nie toczy się postępowanie podatkowe, pismem z 19.02.2025 r. odpowiedział na wniosek skarżącego z 22.11.2024 r. udzielając informacji o stanie sprawy i wskazując przyczyny braku realizacji uprawnień ze wskazanej gwarancji bankowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 9. Skarga podlegała odrzuceniu. 10. Merytoryczne rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi jest każdorazowo poprzedzane oceną przesłanek jej dopuszczalności. Jedną z takich przesłanek jest stwierdzenie, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne zawarty jest zasadniczo w art. 3 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej powoływanej jako p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Nadto, Sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a., orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., oraz - na mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. - orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. 11. Mając na uwadze cytowane wyżej przepisy, a w szczególności art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. podkreślić należy, iż skuteczne wniesienie do sądu skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. Musi istnieć przy tym obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (por. uchwała NSA z 8.09.2025 r.; sygn. akt II OPS 2/25). 12.1. Z kierowanego do DIAS w Krakowie wniosku skarżącego z 22.11.2024 r. (k. 20) wynikało, że domagał się on od wskazanego organu administracji "wypłaty środków z gwarancji bankowej organizatora loterii promocyjnej", co uzasadniał niewykonaniem przez organizatora loterii obowiązku wydania nagrody (samochód [...] z [...] r. o wartości 718 633 zł). Z kolei w skardze skarżący zarzucał DIAS bezczynność w rozpoznaniu jego w.w. wniosku z 22.11.2024 r. "dotyczącego realizacji roszczenia z gwarancji bankowej". W istocie zatem treść oczekiwań skarżącego względem organu administracji sprowadzała się do wypłaty środków pieniężnych z gwarancji bankowej ustanowionej na zabezpieczenie roszczeń uczestników loterii. W ocenie Sądu, zarzucana w następstwie braku realizacji przez organ wniosku skarżącego z 22.11.2024 r. bezczynność DIAS – nie odnosi się do jakiejkolwiek prawnej formy działania organu administracji publicznej, które podlegać mogłoby kontroli sądu administracyjnego. 12.2. W sprawie nie ulegało wątpliwości, że I. sp. z o.o. w K. uzyskało 16.08.2024 r. zezwolenie (decyzję administracyjną wydaną przez DIAS) na urządzenie loterii promocyjnej. Nie ulegało też kwestii to, że 5.08.2024 r. gwarant – [...] udzielił dłużnikowi – I. sp. z o.o. w W. (w trybie art. 66 ust. 1 ustawy i grach hazardowych) gwarancji bankowej, gdzie jako beneficjenta tej gwarancji wskazany został DIAS w Krakowie. Par. 2 gwarancji stanowił, iż gwarant (bank) zobowiązuje się na każde wezwanie beneficjenta (DIAS) zapłacić (...) wszelkie kwoty zobowiązań dłużnika do wysokości wartości nagród określonej w regulaminie loterii (7 693 000 zł). Par. 5 przewidywał, że gwarant dokona zapłaty na pierwsze pisemne wezwanie beneficjenta (...) w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego wezwania. Wezwanie powinno zawierać oświadczenie beneficjenta, że zapłacenie żądanej kwoty stało się wymagalne. Dalej wskazano (par. 9), że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej gwarancji mają zastosowanie przepisy ustawy o grach hazardowych, kodeks cywilny oraz prawo bankowe. 12.3. Stosownie do art. 39 pkt 6 ustawy z 19.11.2009 r. o grach hazardowych (aktualny publikator Dz. U. 2025 r., poz. 595; dalej "u.g.h.") wniosek o udzielenie zezwolenia na urządzenie loterii promocyjnej zawiera bankowe gwarancje wypłat nagród. Według art. 66 ust. 1 u.g.h., podmiot ubiegający się o udzielenie zezwolenia na urządzanie loterii promocyjnej lub loterii audiotekstowej jest obowiązany posiadać gwarancję bankową wypłaty nagród do wysokości wartości nagród określonej w regulaminie loterii. Cytowany przepis reguluje kwestię zabezpieczenia (ochrony) interesu finansowego uczestników gier hazardowych nakładając na podmiot ubiegający się o zezwolenie na urządzanie loterii promocyjnej lub loterii audiotekstowej obowiązek posiadania gwarancji bankowej. Zgodnie natomiast z art. 81 ustawy z 29.08.1997 r. Prawo bankowe (aktualny publikator: Dz. U. 2024 r., poz. 1646) gwarancją bankową jest jednostronne zobowiązanie banku-gwaranta, że po spełnieniu przez podmiot uprawniony (beneficjenta gwarancji) określonych warunków zapłaty, które mogą być stwierdzone określonymi w tym zapewnieniu dokumentami, jakie beneficjent załączy do sporządzonego we wskazanej formie żądania zapłaty, bank ten wykona świadczenie pieniężne na rzecz beneficjenta gwarancji - bezpośrednio albo za pośrednictwem innego banku. Gwarancja bankowa stanowi zatem samodzielne zobowiązanie banku podejmowane na zlecenie klienta, w którym bank gwarantuje, że zaspokoi przyjmującego gwarancję beneficjenta, jeżeli zleceniodawca nie wywiąże się wobec niego z umownych zobowiązań. W sytuacji, gdy umowa nie zostanie wykonana, czyli uczestnik gry hazardowej nie otrzyma nagrody lub nie w pełnej wysokości, bank wypłaci graczowi określoną kwotę pieniężną (Z. Ofiarski, Gwarancje bankowe, Prz. Pod. 1993, Nr 5, s. 26 – cytowane za G. Skowronek [w:] G. Skowronek, Ustawa o grach hazardowych. Komentarz, wyd. 1, 2021, art. 66, Nb 3). Beneficjent (DIAS), zgodnie z treścią udzielonej przez bank gwarancji, był zatem uprawniony do wezwania gwaranta do uruchomienia środków (zapłaty) w sytuacji, gdy podmiot organizujący loterię promocyjną nie wywiąże się z zobowiązania przekazania nagród, a uczestnicy gry zgłosili roszczenia. W realiach sprawy organ wskazywał, że brak uruchomienia środków z gwarancji był wykluczony z uwagi na ciążącą także na gwarancji blokadę dokonaną przez prokuratora w związku z prowadzonym postępowaniem karnym. 12.4. Jak wyżej wskazano, złożony w sprawie wniosek skarżącego obejmował żądanie zapłaty należności z tytułu gwarancji bankowej, w której DIAS został ustanowiony beneficjentem tej gwarancji. Źródło oczekiwań skarżącego względem DIAS – obejmujące zapłatę należności wynikającej z niewywiązania się organizatora loterii z obowiązku wydania nagrody – jako leżące na płaszczyźnie stosunku cywilnoprawnego wykluczało przyjęcie, że realizacja przedstawionych oczekiwań skarżącego odbywać by się miała w ramach jakiejkolwiek prawnej formy działania organu administracji, podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Dostrzec należy, iż ustawa o grach hazardowych nie ustanawia żadnej procedury, w której takie roszczenie mogłoby zostać rozpoznane przez organ. W przepisie art. 63 ust. 4 u.g.h. – dotyczącym zabezpieczenia finansowego w formie gwarancji bankowej roszczeń z wynikających z innych, niż w ocenianej sprawie gier (chodzi o kasyna, salony bingo pieniężne, punkty przyjmowania zakładów wzajemnych oraz zakłady wzajemne urządzane przez sieć Internet) – określono jedynie treść zobowiązania gwaranta (banku). Zobowiązanie to obejmuje bezwarunkowe zapłacenie na każde wezwanie organu udzielającego koncesji lub zezwolenia – kwoty na pokrycie należnego podatku od gier wraz z odsetkami (w trybie art. 66 ust. 1 u.g.h. podatek nie jest zabezpieczany gwarancją – przyp. Sądu) oraz kwoty na pokrycie roszczeń uczestników gier hazardowych - za zgodą podmiotu je urządzającego albo określonych w prawomocnym orzeczeniu sądowym. Co zatem szczególnie istotne, ustawa nie przewiduje, iż we wskazanym obszarze beneficjent gwarancji podejmuje działanie w ramach prawnej, władczej formy właściwej organowi administracji publicznej. Wobec cywilnoprawnej natury zobowiązania gwaranta (banku) względem beneficjenta - nie sposób też wywodzić takiej formy z samego faktu, że beneficjentem gwarancji został ustanowiony organ wydający zezwolenie (DIAS). Jedynie przez fakt, że podmiot publiczny jest beneficjentem gwarancji bankowej – sprawa o wypłatę roszczeń z takiej gwarancji nie nabiera charakteru publicznoprawnego. Gwarancja bankowa służy bowiem zabezpieczeniu wierzytelności organizatora loterii względem jej uczestników, a w ocenianym obecnie (gwarancyjnym) stosunku zobowiązaniowym, DIAS pełni wyłącznie funkcję podmiotu umocowanego do (ewentualnego) uruchomienia środków pieniężnych z ustanowionego zabezpieczenia roszczeń wynikających ze stosunku podstawowego (loterii), których nie wykonał podmiot ją organizujący. Nie oznacza to jednak, iż w tym, cywilnoprawnym obszarze, DIAS wyposażony został w możliwość stosowania władczych formy działania organu administracji. Wniosek taki nie wynika z żadnego przepisu, ani też z natury ocenianego zobowiązania. Skoro tak, to nie ma podstaw do twierdzenia, że DIAS (beneficjent gwarancji bankowej ustanowionej w celu zabezpieczenia roszczeń uczestników loterii) wydawać miałby jakikolwiek akt (lub podjąć czynność) z obszaru prawa publicznego, który mógłby następnie zostać rozpoznany przez sąd administracyjny. Wywiązanie się stron umowy (za umownym charakterem gwarancji bankowej zasadniczo opowiada się piśmiennictwo oraz orzecznictwo sądowe – por. np. M. Bieniak [w:] Prawo bankowe. Komentarz, red. A. Mikos-Sitek, P. Zapadka, uwaga 6 do art. 81 oraz powołane tam orzeczenia) z określonych tą umową zobowiązań, mające mieć – jak w ocenianym przypadku – postać świadczenia (zapłaty), dotyczy niewątpliwie sfery cywilnoprawnej, a ta może podlegać ochronie i dochodzeniu przed sądem powszechnym. Dokonanie więc przez beneficjenta gwarancji zlecenia wypłaty środków z tego zabezpieczenia w razie braku wywiązania się organizatora loterii z obowiązków umownych, nie stanowi, w ocenie Sądu, przejawu ani realizacji jakiejkolwiek prawnej formy działania organu mogącej podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, mimo że zlecającym będzie organ, który wydał zezwolenie na organizowanie gry. Skoro zatem, z uwagi na powyższe rozważania, po stronie DIAS nie istniała prawna podstawa do wydania aktu / podjęcia czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to nie może być też mowy o bezczynności tego organu w tym względzie. 13. Z przedstawionych przyczyn, Sąd działając na podstawie art. 58 par. 1 pkt 1 p.p.s.a. – skargę odrzucił (pkt 1 sentencji). Przepis ten stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. O zwrocie skarżącemu uiszczonego od skargi wpisu, Sąd orzekł na zasadzie art. 232 par. 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten mówi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.