III SAB/Wr 11/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.G. na bezczynność Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu w przedmiocie zgłoszenia nieprawidłowości przy wydatkowaniu środków publicznych w ramach Programu Inwestycji Strategicznych (Polski Ład) postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 12 maja 2025 r. M. G. (dalej: skarżący) wniósł na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę na bezczynność Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu (dalej: organ, RIO) w przedmiocie zgłoszenia nieprawidłowości przy wydatkowaniu przez Gminę P. środków publicznych w ramach Programu Inwestycji Strategicznych (Polski Ład). W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że złożył do organu zawiadomienie dotyczące możliwych naruszeń prawa przy wydatkowaniu środków publicznych w Gminie P., w którym to piśmie skarżący wskazał na niegospodarność, zawyżone koszty, brak odpowiedzi ze strony władz lokalnych, możliwe powiązania personalne, brak nadzoru nad inwestycją publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1)decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnegooraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.). W art. 3 § 2 pkt 8) i pkt 9) p.p.s.a. został określony przedmiot kontroli sądu administracyjnego, jakim jest prawo skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności RIO w zakresie zgłoszonych przez skarżącego nieprawidłowości przy wydatkowaniu środków publicznych w Gminie P., a dotyczących niegospodarności, zawyżonych kosztów, braku odpowiedzi ze strony władz lokalnych, możliwych powiązań personalnych, braku nadzoru nad inwestycją publiczną. W tym miejscu należy wskazać, że zakres działania regionalnych izb obrachunkowych został określony w art. 1 i art. 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 7, dalej: ustawa), w myśl których izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych: 1) jednostek samorządu terytorialnego; 1a) związków metropolitalnych; 2) związków międzygminnych; 3) stowarzyszeń gmin oraz stowarzyszeń gmin i powiatów; 4) związków powiatów; 4a) związków powiatowo-gminnych; 5) stowarzyszeń powiatów; 6) samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych; 7) innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, izby opracowują raporty, analizy i opinie w sprawach określonych ustawami oraz prowadzą działalność informacyjną i szkoleniową w zakresie objętym nadzorem i kontrolą. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy izby przeprowadzają co najmniej raz na cztery lata kompleksową kontrolę gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Izby mogą również przeprowadzać kontrolę: 1) podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 - na wniosek jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków; 2) podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1-6 - na wniosek organów administracji rządowej, agencji lub funduszy celowych w przypadku przekazania środków publicznych na rzecz tych podmiotów (art. 7 ust. 2 ustawy). Kontrola sprawowana przez regionalne izby obrachunkowe co do zasady polega na badaniu i ocenie uchwał oraz zarządzeń organów samorządu terytorialnego w zakresie ich zgodności z przepisami prawa oraz badaniu zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. W ramach sprawowanej kontroli rozróżnia się kontrole kompleksowe, problemowe, doraźne oraz kontrole pokontrolne, które sprawdzają realizację wniosków pokontrolnych. Kontrole przeprowadzane są z urzędu lub na wniosek. W wyroku WSA w Gliwicach z 2 sierpnia 2004 r., sygn. akt I SAB/Gl 4/2004 (LEX nr 127003), Sąd ten stwierdził, że tzw. wnioski mieszkańców nie zobowiązują organu administracji publicznej do podjęcia postępowania wyjaśniającego i przeprowadzenia kontroli w sprawie. Pisma te mają jedynie walor "sygnału w sprawie", które regionalna izba obrachunkowa może brać pod uwagę, podejmując decyzję o terminie, zakresie czy charakterze kontroli. Analiza wskazanych wyżej przepisów prowadzi zatem do konkluzji, iż "wnioski" mieszkańców nie obligują organu do podjęcia postępowania wyjaśniającego i przeprowadzenia kontroli w sprawie. Pisma te mają bowiem walor "sygnału w sprawie", który organ może brać pod uwagę podejmując decyzję o terminie, zakresie czy charakterze kontroli. Zatem organ nie był zobligowany w przedmiotowej sprawie do podjęcia postępowania, które prowadziłoby do kontroli. Jak wynika z akt, RIO odpowiedziało na wniosek skarżącego z dnia 27 marca 2025 r. pismem z dnia 23 kwietnia 2025 r. znak WK.WR.430.42.2025.326. Powyższe pismo RIO nie jest jednak żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Ponieważ organ nie był obowiązany do działań z urzędu ani też na wniosek w celu wydania aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. skarga skarżącego nie dotyczyła zatem wydania któregokolwiek z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Jedną z takich przyczyn jest to, że skarga na bezczynność musi dotyczyć przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ww. ustawy. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie odnosiła się do takiego przypadku, dlatego z mocy powołanych przepisów orzeczono jak na wstępie.