III OSK 2602/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 770/22 w sprawie ze skargi Z.Z. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 22 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie i zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.S. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 22 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie i zbieranie odpadów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 2 marca 2020 r. skarżący wystąpił do Starosty Ryckiego o zmianę zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją z 25 listopada 2013 r. Wniosek został złożony na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592 ze zm.). Starosta Rycki przekazał wniosek Marszałkowi Województwa Lubelskiego, jako organowi właściwemu w sprawie, który wszczął postępowanie w tym przedmiocie. W toku postępowania skarżący sześciokrotnie uzupełniał wniosek. Marszałek Województwa Lubelskiego uzyskał informacje zawarte w Wojewódzkim Systemie Odpadowym (WSO) dla Województwa Lubelskiego. Wynika z nich, że na działce nr ewid. [...], w oparciu o powołaną wyżej decyzję Starosty Ryckiego z 25 listopada 2013 r. poddano procesowi odzysku ilości znacznie przewyższające te, które wynikają z wniosku o zmianę decyzji. W 2017 r. i w 2018 r. poddano przetwarzaniu w procesie R3 (recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki, w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania) odpowiednio 50.040,490 Mg oraz 96.425,9950 Mg odpadów. Oznacza to, że skarżący eksploatuje instalację do przetwarzania odpadów (kompostownię) o wydajności co najmniej 96.425,9950 Mg/rok, a więc instalacja może przyjmować ok. 264 Mg odpadów na dobę. Skarżący powinien zatem uzyskać pozwolenie zintegrowane na podstawie ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm. – dalej: p.o.ś.). Decyzją z 15 grudnia 2021 r. Marszałek Województwa Lubelskiego odmówił skarżącemu zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów, wskazując jako podstawę decyzji art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach). Organ I instancji stwierdził bowiem, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa. Odwołanie od decyzji z 15 grudnia 2021 r. wniósł skarżący. Decyzją z 22 lutego 2022 r. Minister Klimatu i Środowiska utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z 15 grudnia 2021 r. Skarżący wniósł skargę na decyzję z 22 lutego 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem organu, zamierzony przez skarżącego sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z art. 201 p.o.ś., w świetle którego pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Rodzaje takich instalacji określone zostały w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169, dalej: rozporządzenie.). W pkt 5 ppkt 3 lit. b załącznika do rozporządzenia wymieniono instalacje w gospodarce odpadami do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę. Sąd I instancji podzielił ustalenia organów, w świetle których gospodarowanie odpadami przez skarżącego, polegające na prowadzeniu przetwarzania w procesie R3, przekracza 75 ton na dobę i jest zakwalifikowane jako instalacja do odzysku odpadów (kompostowania). W decyzji z 25 listopada 2013 r. Starosta Rycki również wskazał, że przedmiotowy zakład posiada zdolność przetwarzania 39.000 Mg/rok (co daje ponad 106 Mg/dobę). Dodatkowo w decyzji Burmistrza Ryk z 9 października 2013 r., w której został stwierdzony brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Instalacja do odzysku odpadów - kompostowania o wydajności 150 Mg/dobę w [...]", przedmiotowa instalacja także została określona jako instalacja o zdolności przetwarzania powyżej 75 Mg/dobę. W ocenie Sądu I instancji, oznacza, że prowadzenie przez skarżącego działalności w zakresie przetwarzania odpadów nie może odbywać się na podstawie zezwolenia wydawanego w myśl przepisów ustawy o odpadach. Tego typu ingerencja w środowisko może odbywać się wyłącznie na podstawie pozwolenia zintegrowanego. Sąd I instancji podzielił także stanowisko organów, które nie dały wiary treści pismu skarżącego złożonego w postępowaniu administracyjnym, z którego wynika, że zdolność przetwarzania instalacji wynosi 73,4 Mg/dobę. Marszałek Województwa Lubelskiego prowadził bazę WSO za lata 2002-2018. Skarżący składał do tej bazy zbiorcze zestawienia danych o rodzajach i ilościach odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania. Z dokumentów tych wynika, że ilość odpadów poddanych procesowi odzysku oraz zdolność instalacji do przetwarzania wynosi nawet 264 Mg odpadów na dobę. Jest to ilość wymagająca uzyskania pozwolenia zintegrowanego. W ocenie Sądu I instancji, w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 oraz art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.). Całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie została zbadana prawidłowo. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że zmiana zezwolenia powinna obejmować wyłącznie kwestie związane z nowelizacją przepisów. W sposób prawidłowy została poddana weryfikacji poprawność całej decyzji (zezwolenia), w tym również ilość przetwarzanych odpadów. Informacje z bazy WSO stanowiły dopuszczalny i wiarygodny dowód w tej sprawie, szczególnie, że nie zostały skutecznie podważone przez skarżącego. Z kolei kwestia przeprowadzenia rozprawy administracyjnej została podniesiona przez skarżącego dopiero w skardze, a zatem nie można mówić o uchybieniu organów w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. "art. 145 § 1 lit. c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz 84 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sytuacji, w której organ odwoławczy nie uzupełnił postępowania dowodowego o dowód z opinii biegłego z zakresu gospodarowania odpadami. Ponadto doszło do błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkującego uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, a zebrany materiał jest kompletny. Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, a więc błędną subsumcję art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, co doprowadziło organ do błędnego wniosku, że skarżący nie może ubiegać się o zmianę zezwolenia Starosty Ryckiego. Po drugie, art. 201 ust. 1 p.o.ś. w związku z pkt 5 ppkt 3 lit. b) załącznika do rozporządzenia w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na bezpodstawnym uznaniu, że o faktycznej zdolności przetwarzania instalacji wykorzystywanej przez skarżącego decyduje treść decyzji Starosty Ryckiego z 25 listopada 2013 r., a nie rzeczywista moc przerobowa instalacji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność precyzyjnego wskazania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił Sąd I instancji. Wymogiem dla skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obok wskazania naruszonych przepisów, niezbędne jest więc wyjaśnienie, na czym naruszenie to polegało, a w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego warunku nie spełniają zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty podnoszące naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zarzuty te nie zawierają bowiem uzasadnienia, a w szczególności brak jest wskazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z jakich powodów doszło do naruszenia tych norm procesowych oraz jakie to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest ponadto częściowo niespójne z podstawami kasacyjnymi, które to podstawy są częściowo nieprawidłowe. W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego skarżący zarzucił naruszenie "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a., natomiast brak jest takiej jednostki redakcyjnej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Norma z art. 145 § 1 p.p.s.a. dzieli się na punkty, a dopiero następnie na litery. Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący niejako sformułował odrębną podstawę kasacyjną, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (bez wskazania litery) w związku z art. 151 p.p.s.a. Z kolei powołane normy z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnosi się więc wyłącznie do zarzutu naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. oraz niepowołanego w podstawach kasacyjnych art. 76 k.p.a. Ponadto odnosi się do art. 201 p.o.ś., jednak wyłącznie przez sformułowanie wniosku, że braki postępowania dowodowego nie pozwalały na jednoznaczne ustalenie, czy przedmiotowa instalacja wymaga pozwolenia zintegrowanego. Niedopuszczalne jest natomiast podważanie ustaleń stanu faktycznego przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Tak sformułowane zarzuty kasacyjne, ograniczone w istocie do zarzutów naruszenia art. 76 i art. 84 § 1 k.p.a., nie zasługiwały na uwzględnienie. Stanowisko skarżącego w tym zakresie stanowi w istocie polemikę z ustalonym i ocenionym przez organy stanem faktycznym sprawy, które to ustalenia i ocena podlegały prawidłowej kontroli w zakresie ich legalności, dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Stanowisko to sprowadza się w istocie do próby wykazania, że przedmiotowa instalacja ma mniejszą zdolność przetwarzania niż to ustaliły organy na podstawie składanych przez skarżącego sprawozdań. Zgodnie jednak z pkt 5 ppkt 3 lit. b) tiret pierwszy rozporządzenia, pozwolenia zintegrowanego wymagają instalacje w gospodarce odpadami do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania, ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej. Zdaniem skarżącego, samej obróbce biologicznej podlega tylko część odpadów, natomiast oprócz tego dokonywana jest również obróbka mechaniczna, która nie powinna zostać uwzględniona w zdolności przetwarzania 75 ton na dobę. Stanowisko to nie jest jednak prawidłowe. Pozwolenia zintegrowanego wymagają bowiem instalacje w gospodarce odpadami do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania, ponad 75 ton na dobę, a taką instalację niewątpliwie skarżący prowadzi. Dodatkowym warunkiem jest wykorzystanie obróbki biologicznej i tego rodzaju obróbki skarżący niewątpliwie dokonuje. Nie oznacza to jednak, że wielkość zdolności przetwarzania co najmniej 75 ton na dobę musi ograniczać się wyłącznie do obróbki biologicznej. Pozwolenie zintegrowane jest instrumentem prawnym kompleksowego zarządzania środowiskiem, a więc ze swojej istoty może reglamentować różne procesy w gospodarce odpadami. Jeżeli procesy te obejmują między innymi obróbkę biologiczną, a ponadto instalacja, w których są prowadzone ma zdolność przetwarzania 75 ton na dobę, to w takiej sytuacji konieczne jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego. Nie jest w tej sprawie kwestionowane, że mamy do czynienia z jedną instalacją w gospodarce odpadami. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Powołanie biegłego na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, jeżeli dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ (por. wyrok NSA z 8.04.2025 r., III OSK 6868/21, LEX nr 3850150). Brak jest zatem obowiązku po stronie organu powoływania biegłych, którzy zweryfikowaliby jego stanowisko i wyniki ustaleń w sprawie, a do tego sprowadza się argumentacja skargi kasacyjnej. To strona kwestionująca te ustalenia może posłużyć się dowodami wskazującymi na okoliczności, których istnienie zamierza wykazać. Skarżący składał różnego rodzaju dowody w sprawie i podlegały one ocenie organu. Okoliczność, że organ wyprowadził na podstawie tych dowodów odmienne wnioski niż oczekiwał tego skarżący, nie oznacza, że organ powinien w związku z tym przeprowadzić dowód z opinii biegłego. Powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.