I SA/Wa 371/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2023 r. sprawy ze skargi D. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 grudnia 2022 r. nr KOC/1268/Pd/22 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz D. K. i J. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 6 grudnia 2022 r. nr KOC/1268/Pd/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia 15 lutego 2022 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w [...] w Dzielnicy [...]przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], przedstawionego na mapie z projektem podziału, która stanowi załącznik do decyzji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w dniu 7 października 2021 r. J. K. i D.K. wystąpili o podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr[...]. Jako podstawę prawą swojego żądania wskazali art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., powoływanej dalej jako u.g.n.), podnosząc, że podział ma nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej nr [...] niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. W toku postępowania Prezydent [...] ustalił, że budynek mieszkalny na działce nr [...] został wybudowany na podstawie decyzji z dnia 15 lipca 1996 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę murowanego, dwurodzinnego, bliźniaczego, podpiwniczonego budynku mieszkalnego z mieszkalnym poddaszem i garażem oraz decyzji z dnia 26 listopada 2013 r. nr [...] zmieniającej decyzję nr [...] i zatwierdzającej zamienny projekt obejmujący jeden lokal mieszkalny w budynku dwurodzinnym. Powyższe decyzje wydane zostały zgodnie z ustaleniami decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 23 maja 1996 r., która określa warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji jednego budynku mieszkalnego, dwurodzinnego, bliźniaczego. W ocenie Prezydenta [...], z dokumentacji wynika więc, że urząd wydał decyzję o pozwoleniu na budowę jednego budynku. Przekazane przez stronę decyzje zezwalające na użytkowanie obiektu nie wykazały, że wykonany on został niezgodnie z decyzjami o pozwoleniu na budowę. W związku z tym brak podstaw do uznania, że na nieruchomości położone są dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, a nie jeden budynek mieszkalny dwurodzinny. Powyższe jest zgodne z danymi z wypisu z kartoteki budynków z dnia 3 sierpnia 2021 r. W związku z powyższym Prezydent [...] wymienioną na wstępie decyzją z dnia 15 lutego 2022 r. odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji złożyli D. i J. K., podnosząc, że działka o nr [...] jest zabudowana dwoma budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że nadrzędnym celem podziału w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. jest wydzielenie działki niezbędnej do obsługi budynku mieszkalnego, a nie wydzielenie budynku. Projektowana granica podziałowa natomiast po jej zatwierdzeniu powinna wydzielać, zgodnie z celem zawartym w art. 95 pkt 7 u.g.n., działkę niezbędną do obsługi budynku mieszkalnego. W ocenie Kolegium, nie można uznać, że działką niezbędną do obsługi budynku mieszkalnego będzie działka, na której posadowiona jest tylko część budynku. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie projektowana działka nr [...] stanowi działkę, na której posadowiona jest tylko część budynku mieszkalnego, zaś przedstawiona propozycja podziału nieruchomości w przedmiotowej sprawie prowadzi do podziału budynku. Z dołączonej do akt sprawy kopii rzutów budynku z naniesioną projektowaną linią podziałową wynika, iż części budynku, wewnątrz którego przebiegają projektowane linie podziałowe, nie posiadają wspólnej ściany, a granica podziału biegnie wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytułowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia dachu. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia Prezydenta [...], z których wynika, że na spornej nieruchomości położony jest jeden budynek mieszkalny dwurodzinny. Z uwagi na powyższe uznał, że proponowany podział nie jest możliwy, ponieważ nie zmierza do wydzielenia tej części dzielonej nieruchomości, która - tworząc działkę budowlaną, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami - zapewni zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z posadowionych na niej budynków i znajdujących się na niej urządzeń. D. i J.K. złożyli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i podział nieruchomości, zgodnie ze złożonym wnioskiem, oględziny spornej nieruchomości, ustalenie przyczyn, z powodu których nie wydano decyzji w terminie oraz ustalenie winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależytą i niewyczerpującą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności nienależytą analizę wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji zezwalających na użytkowanie budynków, w kontekście kryterium samodzielności konstrukcyjnej oraz samodzielności funkcjonalnej skutkującą odmową zatwierdzenia podziału nieruchomości, - art. 95 pkt 1 i pkt 7 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem i odmową zatwierdzenia podziału nieruchomości, mimo że jak wynika z mapy z projektem podziału przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest dwoma bliźniaczymi budynkami mieszkalnymi z odrębnymi wejściami, a zgłoszony podział tej nieruchomości ma polegać na wydzieleniu wskazanych we wniosku budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego i odrębnego korzystania z tych budynków, - art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji w terminie oraz niewskazanie nowego terminu i niewyjaśnienie powodów wydania decyzji w określonym czasie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że projekt budowlany objęty pozwoleniem na budowę z dnia 15 lipca 1996 r. nr [...] obejmował budowę dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej, stanowiących konstrukcyjnie samodzielną całość, posiadających własne: fundamenty, garaż, piwnice, przegrody budowlane i dach. W dniu 6 marca 2001 r. inwestor zawiadomił właściwy organ o częściowym zakończeniu budowy. Powyższe zawiadomienie zostało przyjęte i w dniu 30 marca 2001 r. Wydział Architektury Urzędu Gminy [...] wydał decyzję nr [...] udzielającą pozwolenia na częściowe użytkowanie parteru 1/2 części bliźniaka z mieszkalnym poddaszem i garażem. Wydane zezwolenie na częściowe użytkowanie dotyczyło lewej części bliźniaka. W wyniku oględzin w 2012 r. upoważniony przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego stwierdził, że na nieruchomości przy ul. [...]w [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, podpiwniczony, parterowy, z poddaszem, wybudowany na podstawie Decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia 15 lipca 1996 r. oraz że wykonano 1/2 budynku w zabudowie bliźniaczej, tj. wybudowano jeden budynek jednorodzinny w jego lewej części. Roboty budowlane przy realizacji inwestycji nie zostały zakończone, ponieważ nie wybudowano prawej części zabudowy bliźniaczej, a w lewej części trwają roboty wykończeniowe. Zdaniem skarżących, w każdym przypadku ocena danego projektu budynku jednorodzinnego pod kątem jego kwalifikacji jako domu wolno stojącego albo w zabudowie bliźniaczej powinna być indywidualna i dokonywana w oparciu nie tylko o kryterium samodzielności konstrukcyjnej, ale też samodzielności funkcjonalnej (sposobu wykorzystywania). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą decyzji Prezydenta [...] z dnia 15 lutego 2022 r. odmawiającej zatwierdzenia podziału nieruchomości, która została utrzymana w mocy zaskarżoną do Sądu w niniejszej sprawie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, stanowił m.in. art. 95 pkt 7 u.g.n. W myśl tego przepisu, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Przesłankami zastosowania tego przepisu są zatem, po pierwsze, by na skutek dokonania podziału wydzielona została działka budowlana, a po drugie, by podział ten był niezbędny do korzystania z budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji organ błędnie uznał, że w sprawie nie wystąpiły wyżej wskazane przesłanki, a co za tym idzie naruszył art. 95 pkt 7 u.g.n., nieprawidłowo utrzymując w mocy decyzję odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości. Jak stanowi art. 4 ust. 3a u.g.n., działka budowlana to zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Zarówno więc art. 95 pkt 7 u.g.n., jak i definiujący działkę budowlaną art. 4 ust. 3a u.g.n. wskazują, że zasadniczym celem wydzielenia działki budowlanej, w tym również w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n., jest umożliwienie korzystania z budynku. Prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości, na podstawie przywołanych przepisów, organ powinien zatem przede wszystkim ustalić, czy proponowany podział ma na celu racjonalne i prawidłowe korzystanie z budynku mieszkalnego. Istota sporu w tej sprawie dotyczy okoliczności, czy na działce będącej przedmiotem proponowanego podziału znajduje się jeden budynek mieszkalny, czy też dwa odrębne budynki w zabudowie bliźniaczej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w tym zakresie stanowisko strony skarżącej. Nie budzi wątpliwości, że pozwolenie na budowę z dnia 15 lipca 1996 r. nr [...] wydane zostało dla budynku dwurodzinnego, bliźniaczego. Wprawdzie decyzja stwierdza, że jej przedmiotem jest "budynek", nie zaś "budynki", jednak zdaniem Sądu, użyte sformułowanie "budynek bliźniaczy" z istoty swojej oznacza, że przedmiotem decyzji jest obiekt składający się z dwóch budynków połączonych, lecz niezależnych od siebie w znaczeniu konstrukcyjnym. Tylko bowiem tego rodzaju budynki można określić jako bliźniacze. Z kolei decyzja z dnia 26 listopada 2013 r. zatwierdzała zamienny projekt budowlany obejmujący jeden lokal mieszkalny w budynku dwurodzinnym. Zdaniem Sądu, nie można jednak z treści drugiego z przywołanych aktów wyprowadzać wniosku, że obecnie na nieruchomości znajduje się jeden budynek, składający się z dwóch lokali mieszkalnych. Ustalenie takie wynikać bowiem musi nie tylko z brzmienia sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę, ale również ze szczegółowej treści tej decyzji, która zatwierdza konkretny projekt budowlany. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o budynku, należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z kolei budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a tej ustawy). Należy przy tym podkreślić, że przytoczona definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego została dodana do ustawy – Prawo budowlane dopiero w dniu 11 lipca 2003 r., a więc nie obowiązywała, gdy wydawana była pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 15 lipca 1996 r. Jak wynika z powyższych przepisów, ustawodawca jako istotny element definiujący budynek mieszkalny wskazał jego samodzielność konstrukcyjną, uznając przy tym, że tej samodzielności nie neguje umiejscowienie budynków w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej. Zdaniem Sądu, z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, które jednak nie zostały poddane wystarczająco wnikliwej analizie organów obydwu instancji, wynika, że na działce nr [...], będącej przedmiotem wniosku skarżących o zatwierdzenie podziału nieruchomości w niniejszej sprawie, znajdują się dwa budynki w zabudowie bliźniaczej. Po pierwsze, jak już wspomniano pozwolenie na budowę z dnia 15 lipca 1996 r. zostało wydane dla budynku "bliźniaczego", a zatem ex definitione składającego się z dwóch niezależnych, choć połączonych budynków. Ich całkowitą niezależność konstrukcyjną potwierdza niesporny fakt, że jedna z części bliźniaka została wybudowana jako pierwsza i była użytkowana, pomimo że nie rozpoczęto budowy jego drugiej części (vide decyzja z dnia 30 marca 2001 r. nr [...]zezwalająca na częściowe użytkowanie budynku). Obydwa budynki posiadają odrębne wejścia, odrębne przyłącza gazowe, elektryczne, kanalizacyjne oraz ciąg kominowy. Brak jest zatem podstaw do uznania, że stanowią one jeden budynek mieszkalny, nie zaś dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej w rozumieniu art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane. Organy w konsekwencji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny tej sprawy, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., pominęły bowiem istotną okoliczność wynikającą ze znajdujących się w aktach sprawy w sprawie dokumentów, tj. że na spornej działce znajdują się dwa samodzielne konstrukcyjnie budynki mieszkalne. W konsekwencji organy nieprawidłowo odmówiły zastosowana w tej sprawie art. 95 pkt 7 u.g.n., ignorując przy tym cel tego przepisu, którym jest umożliwienie dokonywania podziału nieruchomości dla zapewnienia prawidłowego korzystania z położonego na niej budynku mieszkalnego. Omawiana regulacja ma zatem przeciwdziałać sytuacji, w której właściciel nieruchomości budynkowej nie może skutecznie wykonywać swoich uprawnień właścicielskich. Wykładni tego przepisu należy zatem dokonywać przez pryzmat zasad ogólnych dotyczących ochrony prawa własności, w tym w szczególności prawa do nieskrępowanego (w granicach prawem przewidzianych) korzystania z rzeczy. Należy zwrócić ponadto uwagę, że proponowany podział nie utrudnia dostępu do budynków, nie ma również wpływu na dostęp do infrastruktury technicznej. Jak wynika z mapy z projektem podziału nieruchomości, linie podziału nie przebiegają poprzez znajdujące się w budynkach pomieszczenia, lecz zostały poprowadzone wzdłuż pionowych płaszczyzn tworzonych przez ściany budynku. Sąd zauważa, że prowadząc postępowanie, organ winien zmierzać do zakończenia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony i interesu społecznego (art. 7 k.p.a.). Zasadą w tym postępowaniu winno być zatem zatwierdzenie podziału nieruchomości zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, o ile podział ten realizuje przewidziany w art. 95 pkt 7 u.g.n. cel polegający na zapewnieniu korzystania z budynku mieszkalnego. Organ nie może abstrahować od przyczyn, dla których wniosek o dokonanie podziału został złożony, bowiem, aby wydać decyzję z uwzględnieniem zasady określonej w art. 7 k.p.a., musi ustalić, jaki jest słuszny interes wnioskodawcy. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni przedstawione wyżej rozważania Sądu, w szczególności w zakresie zasadniczej przesłanki do zastosowania art. 95 pkt 7 u.g.n., tj. niezbędności podziału w celu korzystania z budynku mieszkalnego, biorąc pod uwagę, że na spornej nieruchomości znajdują się dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie oględzin nieruchomości, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny może więc prowadzić postępowanie dowodowe jedynie w zakresie dowodów z dokumentów, nie przeprowadza natomiast innych środków dowodowych w tym również oględzin. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 35 i 36 k.p.a. nie mogły zostać poddane ocenie Sądu w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotem tej sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2022 r. kończąca postępowanie administracyjne, nie zaś bezczynność lub przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania, zaś skarga do sądu administracyjnego w tym zakresie jest wnoszona w odrębnym trybie przed zakończeniem postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. W zakresie kosztów postępowania Sąd w pkt 2 sentencji orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł stanowiącą wpis sądowy od wniesionej skargi.