I SA/Wa 851/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) asesor WSA Nina Beczek Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 marca 2023 r. nr DN.gn.625.255.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 21 marca 2023 r., nr DN-gn.625.255.2021, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania J. F. (dalej: "wnioskodawczyni" "skarżąca") - utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 15 listopada 2021 r., nr WS-III.7515.2.8.2019.RW, w przedmiocie umorzenia postępowania. Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z 25 lipca 2017 r. J. F. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 1 sierpnia 1954 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości należących do T. ze S., M. z G. L. C. i M. C. Wojewoda Małopolski rozdzielił sprawę (objętą wnioskiem z 25 lipca 2017 r.) i postanowił prowadzić odrębne postępowanie w odniesieniu do nieruchomości objętej Iwh [...], i [...] stanowiącej w dacie przejęcia własność L. C. i T. ze S.(sprawa znak WS-III.7515.2.8.2019.RW). Zbadanie zgodności z prawem orzeczenia PPRN w [...] z dnia 1 sierpnia 1954 r. w pozostałym zakresie (objętym wnioskiem J. F.) stało się natomiast przedmiotem odrębnych postępowań. Wojewoda Małopolski, powołaną na wstępie decyzją z 15 listopada 2021 r. - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 1491), dalej "ustawa nowelizująca" stwierdził, że z dniem 16 września 2021 r. postępowanie administracyjne z wniosku J.F. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 1 sierpnia 1954 r. (w części dotyczącej L. C. i T. ze S.), zostało umorzone z mocy prawa. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. F. W uzasadnieniu decyzji Minister przywołując treść art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 104 § 1 k.p.a. wskazał, że wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno znaleźć odzwierciedlenie w formalnej czynności decyzyjnej organu, jaką jest decyzja administracyjna. Analizując przesłanki umorzenia postępowania w tej sprawie, kierując się treścią art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej Minister zaznaczył, że za datę doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 1 sierpnia 1954 r. należy uznać dzień 19 listopada 1954 r., tj. dzień trzydziesty następujący po dniu wydania Dziennika Urzędowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 20 października 1954 r. Nr 10, w którym orzeczenie to zostało opublikowane pod poz. 49 (§ 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R - Dz.U. Nr 37, poz. 271 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany - Dz.U. Nr 45, poz. 416). Ponadto Minister zaznaczył, że w świetle art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia organowi wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia, czyli 19 grudnia 2018 r. (prezentata wpływu na wniosku). Skoro zatem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1954 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia (ogłoszenia) kwestionowanego orzeczenia, to – zdaniem Ministra - postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Dodatkowo Minister wskazał, że ustawodawca nie przewidział wyjątków w zakresie stosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, a organ nie jest uprawniony do badania konstytucyjności zawartych w ustawie przepisów. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 marca 2023 r. wniosła J. F., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie: – naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżącej w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji oraz ustosunkowując się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę za niezasadną. Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej ustawy zmieniającej wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji i niezakończone przed 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazano także, że TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 Kodeksu cywilnego). Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego orzeczenia z 1954 r. z uwagi na brzmienie przepisów ustawy zmieniającej. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w sprawie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 1 sierpnia 1954 r., zostało wszczęte w oparciu o wniosek skarżącej 25 lipca 2017 r. Bezsporne jest, że do dnia 16 września 2021 r. postępowanie to nie zostało zakończone. Orzeczenie z 1954 r. ogłoszone zostało w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w dniu 20 października 1954 r. (nr 10 poz. 49) natomiast w myśl § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R., za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Bezsprzecznie zatem wszczęcie postępowania nastąpiło z upływem trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, pozostając niezakończonym w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie organu o umorzeniu z mocy prawa postępowania nadzorczego na podstawie powołanych przepisów. Przypomnieć trzeba, że z chwilą wejścia w życie powołanej ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 K.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 K.p.a.). W odniesieniu do argumentacji skargi nakierowanej na wykazanie niekonstytucyjności normy wynikającej z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, należy wskazać, że choć rozwiązanie to może budzić wątpliwości natury konstytucyjnej, jako godzące w zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak ochrona zaufania jednostki do państwa, zasadą ochrony praw słusznie nabytych oraz ochrony interesów w toku, zasadą proporcjonalności, a także zasadą niedziałania prawa wstecz to acquis constitutionnel wypracowane w okresie obowiązywania Konstytucji RP przez Trybunał Konstytucyjny, praktykę i doktrynę prawa dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Zauważa się bowiem, że nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do Państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki. Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia wnioskodawcy budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a K.p.a.). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.