II OSK 322/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 września 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 553/24 w sprawie ze skargi E. K. i R. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 29 maja 2024 r. nr IF-VII.7840.5.11.2024.AA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) prostuje oczywistą omyłkę zawartą w zaskarżonym wyroku w ten sposób, że w miejsce błędnie wpisanego numeru sprawy "IF-VII.7840.5.11.AA" wpisuje prawidłowy: "IF-VII.7840.5.11.2024.AA"; 2) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia 9 kwietnia 2024 r. nr AB.6740.10.2024.ETW2; 3) zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz E. K. i R. K. solidarnie kwotę 1.244 (jeden tysiąc dwieście czterdzieści cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 września 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 553/24 oddalił skargę E. K. i R. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej: "Wojewoda") z dnia 29 maja 2024 r. nr IF-VII.7840.5.11.AA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżący wnioskiem z dnia 25 stycznia 2024 r. wystąpili do Prezydenta Miasta Biała Podlaska (dalej: "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") o udzielenie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych, w zabudowie bliźniaczej na działkach o nr [...] przy ul. [...] w [...]. Prezydent postanowieniem z dnia 28 lutego 2024 r., na zasadzie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, ze zm., dalej: "Prawo budowlane") nałożył na skarżących obowiązek usunięcia nieprawidłowości poprzez: - uwzględnienie w projekcie zagospodarowania terenu i w projekcie architektoniczno-budowlanym wymagań wynikających z § 61 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej: "rozporządzenie") dotyczących położenia drzwi wejściowych do budynku umożliwiającego dogodne warunki ruchu i brak kolizji z projektowanymi miejscami postojowymi, - zaprojektowania w projekcie architektoniczno-budowlanym prawidłowej wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wynikającej z § 72 rozporządzenia. Następnie, Prezydent decyzją z dnia 9 kwietnia 2024 r., znak: AB.6740.10.2024.ETW2, wydaną na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że skarżący przedłożyli poprawione projekty, jednak nie zostały spełnione wymogi z § 72 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto analiza projektu architektoniczno-budowlanego wskazuje, że skarżący finalnie zamierzają zrealizować budynki wielolokalowe (powyżej dwóch lokali) i zachodzi domniemanie, że nie będą to budynki jednorodzinne, co jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] pod nazwą "[...]", zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. Nr [...], poz. [...], dalej: "plan miejscowy"). Według ustaleń planu miejscowego działki objęte inwestycją są położone w terenie o symbolu 8 MN-tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W odwołaniu skarżący zarzucili naruszenie art. 35 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi; zgodność z tymi przepisami gwarantuje projektant i osoby sprawdzające projekt, o których mowa w art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, składając stosowne oświadczenia. Zarzucili także organowi uznaniowość, polegającą na "domniemaniu", że projektowany budynek zostanie zrealizowany niezgodnie z wnioskiem i przedstawionym projektem budowlanym. Wojewoda decyzją z dnia 29 maja 2024 r., nr IF-VII.7840.5.11.AA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zgodził się ze skarżącymi, że Prezydent nie miał kompetencji do nakładania, postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązku zaprojektowania prawidłowej wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, wynikającej z § 72 rozporządzenia, a więc nie było dopuszczalne wydanie z tego powodu decyzji odmownej. Jednak przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego uprawnia organ architektoniczno-budowlany do analizy projektu budowlanego w zakresie kwalifikacji inwestycji (bez kwestionowania rozwiązań projektowych samych w sobie, czy ingerowania w wartość merytoryczną projektu). W sytuacji, gdy przedstawione wraz z projektem i wnioskiem o pozwolenie na budowę rozwiązania projektowe w ocenie organu architektoniczno-budowlanego w sposób wyraźny przeczą wskazywanym przez inwestora deklaracjom w zakresie określenia funkcji tego zamierzenia, to wówczas organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku oceny tych rozwiązań, opierając się wyłącznie na formie projektu budowlanego, lecz wprost przeciwnie zobowiązany jest do ich oceny w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, bowiem w przeciwnym wypadku doprowadziłoby to do nadużycia przepisów prawa budowlanego. Mając to na uwadze Wojewoda stwierdził, że w projektowanych budynkach istnieje możliwość wydzielenia nie 4, jak twierdzą skarżący, lecz 13 odrębnych lokali mieszkalnych (8 w budynku B1 i 5 w budynku B2). Nie zmienia tego faktu użyte nazewnictwo - 6 pomieszczeń nazwanych garderobami (w budynku B1) i 3 garderoby (w budynku B2 na piętrze), można zmienić ich funkcję i przekształcić, np. na łazienki. Możliwość wydzielenia więcej niż dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych dyskwalifikuje budynek mieszkalny jako jednorodzinny. Zdaniem Wojewody stanowi to ewidentnie próbę obejścia prawa, tj. ustaleń planu miejscowego, który na terenie objętym inwestycją dopuszcza wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Niezgodność inwestycji z planem miejscowym skutkuje wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ wskazał również, że pomimo deklaracji, że projektowane dwa budynki jednorodzinne posiadają po dwa lokale mieszkalne (cztery mieszkania), zaprojektowano jedynie trzy miejsca postojowe, co literalnie spełnia wymóg planu miejscowego o potrzebie zachowania 1 miejsca postojowego na 1 budynek. Nie została jednak zachowana wykładnia funkcjonalna uwzględniająca, że wnioskiem objęta jest budowa dwóch budynków dwulokalowych. Wojewoda ponadto stwierdził, że zarówno projekt architektoniczno-budowlany, jak i oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej nie zostało podpisane przez jego autora, tj. mgr inż. arch. M. D., który ponadto sporządził także opinię geotechniczną (wymaganą na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. d Prawa budowlanego), pomimo że nie posiada do tego uprawnień. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zarzucili w niej błędne przyjęcie przez organ, że objęte projektem budynki nie są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, lecz budynkiem wielorodzinnym lub mieszkalnictwa zbiorowego oraz że inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym, co jest konsekwencją również błędnego przyjęcia, że istnieje techniczna możliwość wyodrębnienia większej liczby lokali oraz że dla budynków wymagane są 4 miejsca postojowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę. Sąd uznał, że Wojewoda zasadnie stwierdził, że skarżący deklarując budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych faktycznie zamierzają zrealizować w projektowanych budynkach znacznie więcej lokali, niż jest to dopuszczalne dla budynków jednorodzinnych (więcej niż dwa w jednym budynku). Wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego "budynek mieszkalny jednorodzinny" to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego (o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku). Z kolei "samodzielny lokal mieszkalny" stanowi wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz. U. z 2021 r. poz. 1048, ze zm.). Sąd zgodził się z oceną Wojewody, że złożony przez skarżących projekt faktycznie nie dotyczy budowy budynków jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych każdy. Cechy planowanej zabudowy, a więc przyjęte rozwiązania architektoniczne, wprost wskazują, że zamierzona inwestycja w istocie obejmuje budowę budynków wielorodzinnych. Wojewoda zasadnie stwierdził, że faktycznie w budynkach przewidziano 13 lokali, zamiast deklarowanych 4 oraz ponadto, że nie zmienia tego faktu przyjęte w projekcie nazewnictwo, ponieważ pomieszczenia nazwane garderobami mogą zostać przekształcone, np. na łazienki. Z zestawień pomieszczeń i programu funkcjonalno-użytkowego wynika, że w budynku dwulokalowym (B1) dla projektowanych 6 pokoi zaplanowano aż 7 garderob i 8 antresol, ponadto znaczną część powierzchni przeznaczono na komunikację (ponad 18 m2) i na klatkę schodową (ponad 12 m2); podobnie w drugim budynku B2 (3 pokoje - 3 garderoby i 4 antresole). Takie zagęszczenie i liczba przestrzeni wydzielonych i niewydzielonych przegrodami (ścianami) o różnym przeznaczeniu wzbudza wątpliwości co do tego, czy budynek rzeczywiście ma pełnić funkcję budynku jednorodzinnego, a nie wielorodzinnego (wielolokalowego). Wskazane rozwiązania projektowe nie są charakterystyczne dla budynków jednorodzinnych, służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych jednej rodziny i jednego, czy dwóch – występującego w ramach rodziny - gospodarstwa domowego. Za takie można uznać rozwiązania przyjęte tylko w jednym z czterech przewidzianych w projekcie lokali, tj. w lokalu 1 w budynku B2, w którym przewidziano istotnie odmienny, niż w pozostałych trzech lokalach, program użytkowy. Różnice w zakresie rozwiązań technicznych pomiędzy tym lokalem a pozostałymi trzema, logicznie przekładają się na różnice w sposobie użytkowania tych lokali, a więc na ich odmienny charakter. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że organ nie mógł dokonywać własnej interpretacji projektu. Z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika wprost, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, tego obowiązku organu nie wyłącza istnienie obowiązku projektanta opracowanie projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie Sądu prawidłowo Wojewoda stwierdził, że skarżący faktycznie planują budowę budynku wielorodzinnego, a więc inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym, który przewiduje w tym terenie wyłącznie zabudowę jednorodzinną i to ustalenie organu odwoławczego uzasadniało wydanie decyzji odmownej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 24 września 2024 r. złożyli skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności i procesowe. Najpierw pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 4 i art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na wadliwym zbadaniu charakteru objętych wnioskiem budynków oraz niewłaściwe ich zastosowanie skutkujące błędnym stwierdzeniem, że objęte decyzją budynki nie są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej i niesłusznym domniemywaniem, że budynki te są budynkami wielorodzinnymi lub mieszkalnictwa zbiorowego. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji zaniechania po stronie organów administracji nałożenia na skarżących obowiązku usunięcia ewentualnych dostrzeżonych wad w projekcie architektoniczno-budowlanym. W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie art. 145 § 1 lit. c (winno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że: - organy naruszyły art. 10 i art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "K.p.a.") poprzez brak zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, - organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, - organ odwoławczy naruszył art. 11 w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w konsekwencji doszło do naruszenia zasady przekonywania i wyjaśniania, objawiające się brakiem wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia wraz z podaniem podstaw faktycznych twierdzeń podniesionych w zaskarżonej decyzji. Ostatni zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w ustaleniach faktycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, że kwestia wątpliwości co do kwalifikacji budynków objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę została wyartykułowana w sposób ogólnikowy przez Prezydenta dopiero w uzasadnieniu decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ponadto oświadczył, że skarżący zrzekają się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących w sposób obszerny rozwinął argumentację mającą przemawiać, jego zdaniem, za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się usprawiedliwione. Rozpoznano ją, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., w granicach przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw, jako że Naczelny Sąd Administracyjny w trakcie kontroli instancyjnej nie dostrzegł istnienia przyczyn branych pod rozwagę z urzędu. Całkowicie bezzasadny jest zarzut odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa elementy konstrukcyjne wyroku sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji, kierując się dyrektywami wynikającymi z treści tego przepisu, w sposób zwięzły przedstawił stan sprawy; wskazał na treść wniosku inicjującego postępowanie, omówił czynności poprzedzające wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, treść decyzji odmownej, następnie zarzuty odwołania oraz rozstrzygnięcie i motywy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił zaś stanowiska stron, nawiązał do argumentacji zawartej w skardze do sądu, przede wszystkim uzewnętrznił własne stanowisko jakie zajął po przeprowadzeniu kontroli sądowej. Stanowisko Sądu jest jasne, klarowne, pozwala na poznanie racji, jakimi się kierował oddalając skargę, toku rozumowania i przyczyn, które zdecydowały o nieuznaniu zasadności skargi, nadto umożliwia swobodne sformułowanie zarzutów pod adresem wydanego wyroku i dokonanie właściwej kontroli instancyjnej. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, że wnoszący skargę kasacyjną nie zgadzają się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zwalczać go wszak mogą za pomocą innych zarzutów zarówno procesowych (zachowania gwarancji procesowych strony, kompletności i oceny materiału dowodowego), jak i materialnych (rozumienia instytucji prawa budowlanego, stosowania właściwych przepisów prawa). Nie można także zgodzić się z częścią dalszych zarzutów procesowych dotyczących naruszenia art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 K.p.a., realizowanych w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wbrew poglądowi pełnomocnika skarżących zaskarżona do sądu decyzja organu administracji drugiej instancji zawiera wszystkie konieczne elementy, w tym rozstrzygnięcie (utrzymanie w mocy pierwszoinstancyjnej decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę) wraz z siedmiostronicowym uzasadnieniem, w którym umotywowano podjęte rozstrzygnięcie wskazując w nim na zasadniczą przyczynę decyzji odmownej. Przyjęto, że pomimo zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego zawartymi w § 63 dla jednostki MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z utrzymaniem funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego w formie budynków wolnostojących i bliźniaczych zachodzi "niezgodność przedłożonego z wnioskiem o pozwolenie na budowę projektu z ustaleniami planu miejscowego" z tego powodu, że program użytkowy obiektu stanowi "ewidentną próbę obejścia prawa" (s. 6). Dalsze kwestie świadczące, zdaniem tego organu, o nieprawidłowości projektu (zapewnienie wystarczającej liczby miejsc postojowych) względnie kompletności tego projektu (m.in. brak oświadczenia projektanta i jego podpisu pod projektem), do czego wypadnie jeszcze powrócić, nie stanowiły już podstawy do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie sposób więc uznać, że skoro organ, którego decyzję zaskarżono wskazał i uzasadnił, z jakich przyczyn podjął rozstrzygnięcie, doszło także do naruszenia kodeksowej zasady przekonywania. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno- budowlanej obowiązany jest dokonać sprawdzeń w zakresie określonym w pkt 1 - 4 art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Regulacja ta precyzyjnie określa, w jakiej materii organ administracji architektoniczno - budowlanej dokonuje badań i sprawdzeń. Wyliczenie to nie jest przykładowe, katalog sprawdzeń jest zamknięty. Jeśli właściwy organ (zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy) w ramach badania projektu stwierdzi nieprawidłowości w tym zakresie (wady, braki materialne projektu), władny jest na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożyć na wnioskodawcę, w drodze postanowienia, obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Inne braki wniosku o pozwolenie na budowę i braki projektu budowlanego niewymienione w art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4 Prawa budowlanego podlegają usunięciu w trybie odpowiednio art. 64 § 1 i 2 K.p.a. W razie spełnienia wszystkich wymagań organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). Rację ma pełnomocnik skarżących, że opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach dotyczących projektowanego zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej należy do obowiązków projektanta. Wynika to wprost z art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dla porządku dodać trzeba, że oświadczenie projektanta i projektanta sprawdzającego o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej winno być dołączone do projektu zagospodarowaniu działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego, stosownie do wymogu zawartego w art. 34 ust. 3 pkt 3d ppkt 3 Prawa budowlanego, zaś posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień podlegają sprawdzeniu przez organ przed wydaniem decyzji (art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Nie można jednak podzielić stanowczych twierdzeń autora skargi kasacyjnej (pomijając kwestię, że pierwszy z powołanych przepisów nie znalazł się pośród podstaw kasacyjnych), że skoro "odpowiedzialność za opracowanie projektu budowlanego ponosi projektant i osoby sprawdzające projekt budowlany, posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń o odpowiedniej specjalności" to organ administracji architektoniczno - budowlanej nie posiada kompetencji do ingerencji w projekt. Organ związany jest wprawdzie treścią wniosku o pozwolenie na budowę i dołączonym do niego projektem budowlanym, ale nie wyłącza to uprawnienia organu do dokonania sprawdzeń tego projektu w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4 Prawa budowlanego. Sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego pod względem planistycznym (art. 35 ust. 1 pkt 1) obejmuje konfrontację projektowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, co podkreślił Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organ odwoławczy. Czym innym jest jednak ocena zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami planu, czym innym zaś merytoryczna ocena konkretnych rozwiązań architektoniczno-budowlanych zawartych w projekcie, co dostrzegł Wojewoda nie wyprowadzając z tej konkluzji właściwych wniosków. Nie zwrócił na to dostatecznej uwagi również Sąd pierwszej instancji, co trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej w ramach pierwszego zarzutu materialnego. Kompetencja przysługująca organowi administracji architektoniczno-budowlanej nie obejmuje merytorycznego badania projektu budowlanego z punktu widzenia konkretnych rozwiązań projektowych. Należy to do projektanta, na którym spoczywa odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania. W tym zakresie orzecznictwo sądowe jest utrwalone (zob. np. wyroki NSA z 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3103/14, LEX nr 2143540 i 13 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2993/18, LEX nr 3197802). W rozpoznawanej sprawie rzeczą organów była ocena, czy projektowane zamierzenie budowlane, określone jako budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych, w zabudowie bliźniaczej jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Działki, na których zaprojektowano zbliźniaczone budynki, każdy z dwoma lokalami mieszkalnymi położone są w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie budynków wolnostojących i bliźniaczych. Układ przestrzenny, zamierzony sposób użytkowania budynków, ich program funkcjonalno - użytkowy, charakterystyczne parametry budynków (kubatura, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji) oraz parametry poszczególnych lokali mieszkalnych (powierzchnia użytkowa każdego lokalu, ilość, nazwa pomieszczeń wraz z ich powierzchnią) określono i wskazano w projekcie (T. II, s. 5-8). Budynki zaprojektowano z przeznaczeniem dla dwóch 4-5 osobowych rodzin, a lokale mieszkalne w budynku "B-1" zaprojektowane zostały o powierzchni: 77,92 m² (parter) i 76,76 m² (piętro), zaś w budynku "B-2" o powierzchni 76,67 m² (parter) i 77,01 m² (piętro). Każdy z czterech lokali mieszkalnych wyposażony został m.in. w kuchnię, łazienkę, pokoje z garderobami i łączące się z nimi antresole. Pomieszczenia te w projekcie zaznaczono na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku (T. II, s. 17-20). Nie ma decydującego znaczenia nazwa zamierzenia budowlanego, istotna jest treść dołączonego do wniosku projektu budowlanego, podlegającego przed zatwierdzeniem sprawdzeniu. Sąd pierwszej instancji akceptując w całości stanowisko organu, którego decyzję kontrolował, nie dostrzegł jednak, że w ramach badania projektu architektoniczno-budowlanego przekroczony został zakres sprawdzenia w znaczeniu wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jak już rozważono, sprawdzenie w tym zakresie nie mogło obejmować merytorycznego badania projektu budowlanego z punktu widzenia konkretnych rozwiązań projektowych, a jedynie czy poszczególne lokale spełniają warunki do uznania ich za lokal mieszkalny. Zatem wielkość i ilość przewidzianych w każdym lokalu mieszkalnym pomieszczeń (pokoi, garderób), ich rozkład, sposób dokonania przegród, wykonanie antresol, sposób ich połączenia z pokojami, komunikacja wewnątrz lokalu nie stanowią kryteriów, jakie organ administracji architektoniczno-budowlanej bierze pod uwagę w trakcie oceny, czy zaprojektowany lokal stanowi lokal mieszkalny w znaczeniu normatywnym. Samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych (art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali). W budynku mieszkalnym jednorodzinnym (wolnostojącym, w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej), służącym zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego). Lokal mieszkalny, skoro przeznaczony jest na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ludzi przebywającym w nim na pobyt stały, winien oczywiście zawierać niezbędne pomieszczenia, w szczególności pomieszczenie kuchenne, łazienkę, pokoje. Przepisy nie zawierają jednak cezury powierzchniowej czy też określonej ilości pomieszczeń, których przekroczenie uniemożliwia uznanie danego lokalu za lokal mieszkalny. Domniemanie, czy wręcz przyjęcie założenia, że w budynku mieszkalnym nazwanym jednorodzinnym z uwagi na rozwiązania projektowe istnieje techniczna możliwość wydzielenia nie dwóch lokali mieszkalnych w każdym z budynków, lecz ośmiu w budynku "B-1" i pięciu w budynku "B-2" jest niewystarczające do zdyskwalifikowania projektu budowlanego w części architektoniczno-budowlanej z uwagi na niespełnienie warunku zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Trudno zaś przyjąć, by lokal o powierzchni około 75 m² posiadający wszystkie niezbędne pomieszczenia dla stałego w nim zamieszkiwania przez 4,5 osobową rodzinę nie mógł być uznany za lokal mieszkalny w budynku jednorodzinnym. Należy jednak wyraźnie zastrzec, że w razie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem inwestora jest nie tylko rozpocząć roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, prowadzić je i zrealizować budowę w sposób nieodbiegający istotnie od ustaleń i warunków tego pozwolenia, ale użytkować obiekt w sposób zgodny z przeznaczeniem (funkcją) określonym w decyzji. Sugerowana zmiana w postaci wydzielenia w budynku większej niż dwa liczby lokali mieszkalnych, nawet bez dokonania robót budowlanych wymagających zgody budowlanej, oznaczać może dopuszczenie się samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu, dodatkowo powodującej sprzeczność z ustaleniami planu miejscowego. Obecnie takiego zdarzenia prawnego, wymagającego odpowiedniego przeciwdziałania ze strony organów powołanych do strzeżenia porządku prawnego, w tym w budownictwie, nie można przesądzić. Wojewoda, dostrzegając stwierdzoną wadliwość postanowienia Prezydenta z 28 lutego 2024 r. o wezwaniu skarżących do usunięcia nieprawidłowości w zakresie wynikającego z tego postanowienia, nie zdecydował się jednak przed wydaniem decyzji do wezwania skarżących do usunięcia stwierdzonych przez siebie nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, co trafnie zarzuca pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną w ramach drugiego zarzutu materialnego. Nie skorzystał także z możliwości udzielenia przez projektanta wyjaśnień, arbitralnie przesądzając o niezgodności projektu z ustaleniami planu miejscowego. Jednym z podstawowych obowiązków projektanta jest wyjaśnienie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań (§ 20 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Nie zażądał również usunięcia braku formalnego przez podpisanie przez projektanta dołączonego do projektu oświadczenia o sporządzeniu projektu architektoniczno-budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., co wytknięto w części końcowej uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nie do odparcia okazał się zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., skoro na końcowym etapie postępowania administracyjnego organ odwoławczy nie zapewnił skarżącym możliwości czynnego udziału w postępowaniu przez wypowiedzenie się co do zebranych materiałów, łącznie z przedstawieniem wyjaśnień przez nich i przede wszystkim udzielenia przez projektanta wyjaśnień odnośnie szczegółowych rozwiązań projektowych. Wyjaśnienia te mogły okazać się przydatne, wręcz niezbędne w trakcie podejmowania rozstrzygnięcia. W konsekwencji usprawiedliwionym jest także zarzut odniesiony do zakresu materiału dowodowego i jego oceny dokonanej przez organ administracji (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Naruszenie wymienionych przepisów procedury administracyjnej należało uznać jako mogące mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Całokształt przedstawionych rozważań prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji w wyniku przeprowadzenia kontroli sądowej winien był skargę uwzględnić, tymczasem ją oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. W tej sytuacji należało zastosować art. 188 P.p.s.a. i uchylić zaskarżony wyrok w całości i - po rozpoznaniu sprawy w ustalonym stanie faktycznym sprawy - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Sprostować również należało, z urzędu, zgodnie z art. 156 § 1 i 4 P.p.s.a. oczywistą omyłkę w zaskarżonym wyroku dotyczącą błędnego oznaczenia numeru sprawy rozpoznawanej przez organ odwoławczy. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., jako że strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w czternastodniowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.