II OSK 1303/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 68/23 w sprawie ze skargi J.B. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2022 r. nr WOP.7722.123.2022.MW w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 9 marca 2023 r., II SA/Bk 68/23 oddalił skargę J.B. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 24 listopada 2022 r., nr WOP.7722.123.2022.MW utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 26 października 2022 r., znak NB.I.5160.32.2022.BR, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., wstrzymał budowę dwóch reklam wolnostojących zlokalizowanych na działce nr ew. [...], [...] przy ul. [...] w B., dodatkowo informując o możliwości złożenia przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego wniosku o jego legalizację oraz zasadach obliczenia opłaty legalizacyjnej. J.B. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 3 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że kontrolowane rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane zostały w sposób zgodny z prawem, podczas gdy oba postanowienia nie określały konkretnych podmiotów, które w ocenie tych organów dopuściły się samowoli budowlanej oraz które mają prawo złożyć wniosek o legalizację obiektów, co w konsekwencji prowadzi do ich niewykonalności; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49f ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, podczas gdy w ocenie skarżącego postępowanie takie, ze względu na spełnienie ustawowych wymogów, powinno być wszczęte z uwagi na upływ ponad 20 lat od zakończenia robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowych obiektów reklamowych; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że organy obu instancji prawidłowo stwierdziły zaistnienie w kontrolowanej sprawie samowoli budowlanej, podczas gdy przedmiotowa inwestycja zrealizowana została w oparciu o udzieloną ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 49f ust. 1 pkt 1 oraz art. 48 ust. 1 p.b., które miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że kwestionowane rozstrzygnięcia wydane zostały zgodnie z prawem, podczas gdy zarówno ww. rozstrzygnięcia oraz wyrok Sądu I instancji pomijały istotną okoliczność, jaką jest wydana przez Prezydenta [...] decyzja z 10 grudnia 1999 r., znak: A.II.C/7351/395/99 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę i która świadczy, że przedmiotowa inwestycja nie jest samowolą budowlaną, a równocześnie, iż od zakończenia prowadzonych robót budowalnych upłynęło ponad 20 lat; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także niedostrzeżenie błędu organów obu instancji polegającego na wadliwym ustaleniu okresu budowy urządzeń reklamowych, poprzez oparcie się w tym zakresie wyłącznie na analizie ortofotomap dostępnych w Miejskim Systemie Informacji Przestrzennej - GIS [...], co jest działaniem wprost sprzecznym z istotą i celem Systemu Informacji Przestrzennej, który nie może być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych, a niezależnie od powyższego analiza ortofotomap jest niewystarczającym środkiem dowodowym do precyzyjnego ustalenia kluczowego do wydania postanowienia faktu, jakim jest data wybudowania obiektu; 6) art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie za zgodne z prawem rozstrzygnięcia organów obu instancji, które naruszyły zasadę demokratycznego państwa prawnego i nierozerwalnie z nią związaną zasadę legalizmu, prawdy obiektywnej, jak również zasady postępowania administracyjnego pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez wydanie rozstrzygnięcia ingerującego w prawo własności skarżącego i stwierdzającego dokonanie samowoli budowlanej polegającej na przesunięciu legalnych obiektów reklamowych w inne miejsce, podczas gdy przesunięcie takie wynikało wyłącznie z dokonanego wywłaszczenia nieruchomości pod cel publiczny, jakim była realizacja drogi. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Niezasadne są te zarzuty skargi kasacyjnej, które przypisują Sądowi I instancji niezwrócenie uwagi na naruszenie w sprawie kodeksowych zasad ogólnych oraz reguł kształtujących prowadzenie postępowania wyjaśniającego, umożliwiającego ustalenie przez organ podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i jego przedstawienie w uzasadnieniu postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do tego, że organy nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, formułując na jego podstawie prawidłowe wnioski umożliwiające w stwierdzonym stanie faktycznym sprawy wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Zgodnie z jego treścią, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej oceny przyjętych przez PWINB ustaleń. Wbrew uwagom skarżącego kasacyjnie, wszystkie kwestie związane z dopuszczalnością wydania postanowienia wstrzymującego budowę dwóch reklam wolnostojących zlokalizowanych na działce nr ew. [...], obręb [...] w B. zostały przez Sąd poddane prawidłowej analizie. Materiał dowodowy nie dostarczał podstaw, by podzielić pogląd skarżącego, że organy nieprawidłowo rozważyły kwestię kwalifikowania obu obiektów budowlanych jako samowoli budowlanej ze względu na niedopełnienie przy budowie tablic reklamowych obowiązku wynikającego z art. 28 ust. 1 p.b. Twierdzenie, że kluczowa dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy jest zgoda budowlana udzielona przez Prezydenta [...] decyzją z 10 grudnia 1999 r., znak: A.II.C/7351/395/99 pomija, iż jej przedmiotem było inne zamierzenie budowlane niż to, które zostało objęte postępowaniem prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego i wydanym w jego toku rozstrzygnięciem poddanym kontroli Sądu I instancji. Niesporne ustalenia wskazują na zrealizowanie przez skarżącego wraz z pozostałymi inwestorami (M.B. i K.B.) w 2012 r. robót budowlanych polegających na wykonaniu czterech fundamentów betonowych punktowych o wymiarach 1,15 m x 0,95 m, połączeniu z nimi poprzez skręcenie słupów stalowych o średnicy 0,60 m i podstawie o wymiarach 1,00 m x 0,80 m, do których przymocowane zostały następnie dwa profile stalowe o wymiarach 6,00 m x 12,00 wypełnione blachą przeznaczoną do umieszczenia plansz reklamowych. Fakt wykonania w podanym czasie tychże robót nie wynikał wyłącznie z włączonych do akt kopii ortofotomap dostępnych w Miejskim Systemie Informacji Przestrzennej - GIS [...], których analiza w zakresie terenu inwestycyjnego uwzględniająca sposób zmiany jego zagospodarowania na przestrzeni kolejnych lat, pozwalała stwierdzić dopuszczenie się przez skarżącego samowoli budowlanej. Okoliczność ta została bowiem potwierdzona również przez skarżącego i pozostałych inwestorów w treści złożonych przez nich zażaleń na postanowienie PINB z 26 października 2022 r., w których strony przyznały, że zlokalizowane na terenie działki nr ew. [...], obręb [...] w B. dwie reklamy wolnostojące nie są tymi tymczasowymi konstrukcjami reklamowymi, na których budowę skarżący otrzymał zgodę w 1999 r., ze względu na zmianę miejsca ich usytuowania. Z punktu widzenia wymagań prawnych ciążących na inwestorze w świetle art. 28 ust. 1 p.b. przyczyna, która stała za koniecznością zlokalizowania budowy obiektu budowlanego w innym miejscu, pozbawiona jest doniosłości, co nie pozwala nadać znaczenia argumentacji skargi kasacyjnej stanowiącej podstawę postawienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Wywłaszczenie na cel publiczny terenu nieruchomości, na którym zlokalizowany był określony obiekt budowlany, nie wywołuje skutku prawnego w postaci zwolnienia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku zamiaru realizacji obiektu tego samego rodzaju w innej lokalizacji. Utrata terenu jest zdarzeniem odnoszącym się do przeniesienia prawa do własności nieruchomości, a nie prawa do prowadzenia robót budowlanych w innym miejscu, jeżeli ich charakterystyka poddaje je reglamentacji prawnobudowlanej w drodze wymogu wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uwaga skarżącego nawiązująca do "przesunięcia legalnych obiektów budowlanych w inne miejsce" stanowi jedynie opis odzwierciedlający subiektywną interpretację zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, który dla prawnej jego oceny jest nieużyteczny ze względu na niepowiązanie z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący zignorował kryterium trwałego związania spornych obiektów budowlanych z gruntem, co powoduje, że czynność posadowienia na nowym fundamencie zmontowanych konstrukcji tablic reklamowych skutkowała powstaniem (budową – art. 3 pkt 6 p.b.) nowych budowli w nowym miejscu. Sąd I instancji trafnie uznał, że objęte postępowaniem roboty budowlane nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w szczególności nie mieszczą się w pojęciu instalacji tablic i urządzeń reklamowych, błędnie jednakże tej treści osąd powiązał z przepisem art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c p.b., który mając na uwadze datę wykonywania robót (2012 r.), jako regulacja wprowadzona z dniem 19 września 2020 r. przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), nie mógł podlegać zastosowaniu, ponieważ ustawodawca niewątpliwie rozróżnia samo zdarzenie prawne, jakim jest samowola budowlana lub inne odstępstwo od warunków prowadzenia robót budowlanych od likwidacji skutków działania inwestora z naruszeniem przepisów p.b. Tylko odnośnie do tej ostatniej materii określającej przebieg postępowania znajdować zastosowanie mogą przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego danej sprawy. Powyższe ustalenia rekonstruujące przebieg procesu inwestycyjnego na płaszczyźnie czasu jego prowadzenia, jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, stały na przeszkodzie możliwości wdrożenia względem objętego postępowaniem zachowania skarżącego uproszczonego postępowania legalizacyjnego z racji braku upływu 20 lat od dnia zakończenia budowy. Z tego powodu postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49f ust. 1 pkt 1 p.b. powinien być odrzucony. Podobnie należy ocenić zarzut uchybienia w toku kontroli zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 3 p.b. Skarżący sformułował w skardze kasacyjnej zastrzeżenia względem treści nadanej rozstrzygnięciu zamieszczonemu w postanowieniu z 26 października 2022 r., wskazując, że postanowienie PINB, jak i zaskarżone postanowienie PWINB nie określają konkretnych podmiotów, które w ocenie tych organów dopuściły się samowoli budowlanej oraz które mają prawo złożyć wniosek o legalizację obiektów, co prowadzi do niewykonalności tychże aktów. Konfrontując tak sformułowany zarzut z wymaganiami, jakie w odniesieniu do elementów składowych postanowienia określa art. 124 § 1 k.p.a., nie może budzić wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego w poprawny sposób określił strony postępowania na potrzeby zidentyfikowania podmiotów, które mają stać się adresatem oświadczenia woli zawartego w spornym rozstrzygnięciu PINB. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu budowy i powiązane z nim pouczenie o prawie wystąpienia o legalizację samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych pozostaje zgodne z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 p.b., albowiem w treści uzasadnienia postanowienia organ wyraźnie wskazał, że inwestorzy, tj. skarżący oraz M.B. i K.B. są osobami, na których sferę prawną rozstrzygnięcie to oddziałuje, z czym powiązane było wymienienie ich w tzw. rozdzielniku postanowienia. W sytuacji, gdy w złożonych zażaleniach żadna ze stron postępowania nie podniosła zastrzeżeń dotyczących podstaw uznania jej za stronę w sprawie, a równocześnie, co potwierdza przebieg postępowania, skarżący oraz M.B. i K.B. jako inwestorzy pismem z 22 grudnia 2022 r. (k. 45 akt adm.) złożyli w związku z doręczonym im postanowieniem z 26 października 2022 r. w przewidzianym terminie jednobrzmiące oświadczenie o żądaniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego, za niejasne uznać trzeba powody nakazujące skarżącemu, jako stronie tego postępowania, podnoszenie twierdzeń obarczających sporne postanowienie wadliwością z powodu braku wystarczającego oznaczenia jego adresatów, skutkującego niewykonalnością tego aktu, a zatem twierdzeń zaprzeczających konsekwencjom własnych oświadczeń procesowych. Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. .