IV SA/Wr 795/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Protokolant: referent Ksawery Sobczak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 24 października 2023 r. nr SKO 4532.331.2023 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przedmiotem skargi S. H. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO) z 24 października 2023 r. (SKO 4532.331.2023) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z 7 września 2023 r. (DZSW/SP/009597/2023) o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, skarżąca wnioskiem z 11 sierpnia 2023 r. wniosła o przyznanie jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że skarżąca jest obywatelką U. i opuściła U. 13 marca 2022 r. w związku z konfliktem zbrojnym, nie posiada karty pobytu z adnotacją dostęp do rynku pracy, lecz jej pobyt na terytorium RP uznaje się za legalny na podstawie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zdaniem organu "na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu z 2 sierpnia 2022 r. skarżąca została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym od 14 czerwca 2022 r. do 31 sierpnia 2027 r. Z treści tego orzeczenia wynika, że sama niepełnosprawność u skarżącej istniała od urodzenia". W decyzji z 7 września 2023 r. organ I instancji odmawiając stronie wnioskowanego świadczenia powołał się na art. 26 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. 2023 r. poz. 103 ze zm.) i wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny nie może zostać przyznany, gdyż skarżąca nie ubiega się o świadczenie na dziecko. Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego SKO decyzją z 24 października 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO – po przywołaniu treści przepisów mających zastosowanie w sprawie wskazało – że w świetle wykładni literalnej i systemowej art. 26 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, prawo do świadczeń rodzinnych dla obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy jest uzależnione dodatkowo od spełnienia dwóch warunków: 1) zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wraz z dziećmi oraz 2) ubiegania się o świadczenie rodzinne należące do grupy świadczeń rodzinnych przysługujących wyłącznie na dziecko. Zdaniem SKO, skarżąca nie spełnia obu wymaganych warunków, gdyż nie zamieszkuje na terytorium Polski wraz z dzieckiem/dziećmi oraz nie ubiega się o świadczenie rodzinne na dziecko (typowe świadczenie rodzinne). Zdaniem SKO przepisów ustanawiających wyjątek do reguły nie można interpretować rozszerzająco. Zasiłek pielęgnacyjny uregulowany w art. 16 ustawy nie należy do grupy świadczeń rodzinnych przysługujących na dzieci. Do grupy tej należą wyłącznie: zasiłek rodzinny oraz związane z nim dodatki do zasiłku rodzinnego oraz świadczenie rodzicielskie. Zasiłek pielęgnacyjny należy natomiast do grupy świadczeń opiekuńczych, które stanowią formę wsparcia dochodowego osoby niepełnosprawnej, w tym osoby dorosłej. SKO zauważyło, że ile prawo do świadczeń rodzinnych, adresowanych do rodzin z dziećmi, mających na celu wyrównanie szans tych rodzin wobec rodzin bezdzietnych wynika z norm prawa międzynarodowego, o tyle prawo do świadczeń opiekuńczych, stanowiących formę wsparcia osób niepełnosprawnych nie znajduje oparcia w wiążących Polskę normach prawa międzynarodowego. Wobec tego, ustawodawca ma większy zakres swobody w kształtowaniu zarówno warunków nabycia prawa do świadczeń opiekuńczych (np. zasiłku pielęgnacyjnego), jak i zakresu podmiotowego (podmiotów uprawnionych). Poza tym, prawo do zabezpieczenia społecznego jest adresowane przede wszystkim do obywateli danego kraju, natomiast cudzoziemcom przysługują w tym względzie uprawnienia w takim zakresie, jaki albo wynika z umów dwustronnych zawartych z danym państwem, albo stanowi wyraz przyjętej przez dany kraj polityki społecznej. Dostrzegając zatem różnicę między rolą i pozycją prawną typowych świadczeń rodzinnych, tj. świadczeń stanowiących przejaw udziału państwa w wychowaniu i utrzymaniu dzieci, a świadczeń opiekuńczych, ustawodawca przewidział jedynie (w ramach wyjątku), że wsparcie dla obywateli Ukrainy, którzy opuścili kraj w związku z konfliktem zbrojnym będzie dotyczyło jedynie rodzin z dziećmi. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu SKO zauważyło, że art. 26 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w zakresie, w jakim przewiduje wyłącznie prawo do świadczeń rodzinnych związanych z wychowywaniem i utrzymywaniem dzieci nie narusza dyrektywy nr 2001/55/WE z 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między Państwami Członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami. Otóż wedle jej art. 12, 13 i 14 wskazuje się na obowiązek państwa członkowskich zapewnienia osobom korzystającym z tymczasowej ochrony 1) dostępu do rynku pracy wraz z możliwością dokształcania się i przekwalifikowywania oraz dostępem do zabezpieczenia społecznego pracowników; 2) dostępu do zakwaterowania; 3) dostępu do pomocy społecznej i środków do życia; 4) dostępu do pomocy medycznej oraz 5) dostępu do edukacji dla osób w wieku poniżej 18 lat. Z przepisów dyrektywy nr 2001/55/WE nie wynika zatem, by na państwie członkowskim ciążył obowiązek zapewnienia osobom korzystającym z tymczasowej ochrony dostępu do świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego na różnych zasadach, jak w odniesieniu do obywateli własnych oraz obywateli państw członkowskich UE i EOG. Tym bardziej żaden z przepisów dyrektywy nr 2001/55/WE nie zobowiązuje państwa członkowskiego do zapewnienia osobom korzystającym z ochrony tymczasowej dostępu zarówno do świadczeń rodzinnych na dzieci, jak i świadczeń opiekuńczych związanych z zapewnieniem opieki długoterminowej (long term care), adresowanej do osób niesamodzielnych. Dlatego też, SKO uznało, że skarżąca nie spełnia wymaganych, wstępnych przesłanek uzyskania prawa do świadczeń rodzinnych przez obywatelkę Ukrainy, której pobyt w Polsce jest legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Decyzja SKO stała się przedmiotem skargi, jaką strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając jej rażące naruszenie prawa oraz wnosząc o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z wypłatą zaległości od miesiąca września 2023 r. Skarżąca wniosła również o wymierzenie grzywien pracownikom, którzy wydali zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z tych przyczyn sformułowany w skardze wniosek o przyznanie skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego nie mógł odnieść skutku, podobnie jak żądanie ukarania grzywną pracowników organu, którzy uczestniczyli przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Poza okolicznością, że Sąd nie posiada kompetencji do ukarania grzywną pracowników organów, to nie podziela zapatrywania skarżącej w przedmiocie konieczności uruchomienia takich środków w przypadku dokonywania wykładni przepisów prawa. Przechodząc do ceny legalności zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że podobnie jak akt wydany w I instancji narusza ona przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącej, która jest obywatelem Ukrainy i która przybyła na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie przysługuje prawo do ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny z uwagi na jej niepełnosprawność. Rozpoznając tak nakreślony spór wskazać należy, że wykładnia przepisów mających kluczowe znaczenie w sprawie została przeprowadzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 769/23. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, zawartą tam analizę spornych w sprawie przepisów oraz wyprowadzone z niej wnioski, przenosząc je na kanwę niniejszej sprawy. Punktem wyjścia dla dalszych rozważań są wybrane przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, która to ustawa określa warunki i tryb ustalania niektórych uprawnień obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium RP uznawany jest za legalny. W sprawie, poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca przybyła do Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy i przebywa legalnie. Przepis art. 2 ust. 7 wspomnianej ustawy stanowi, że obywatelowi Ukrainy, o którym mowa w ust. 1, jako osobie korzystającej w RP z ochrony czasowej, przysługują uprawnienia określone w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy. Zakres pomocy społecznej wynika w szczególności z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, którego brzmienie od 28 stycznia 2023 r. jest następujące: obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.ś.r. – w brzmieniu obowiązującym w sprawie – świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a stosownie do art. 16 ust. 3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Sąd nie podziela zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji SKO wykładni art. 26 ust.1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, sprowadzającej się przyjęcia, że obywatelowi Ukrainy do którego mają zastosowanie przepisy ww. ustawy przysługują świadczenia rodzinne wyłącznie w sytuacji, jeżeli zamieszkuje on na terytorium RP z dziećmi. Wykładnia tego przepisu przyjęta przez organ bazuje wyłącznie na językowej treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu obowiązującym od 28 stycznia 2023 r. (wprowadzonym przez art. 1 pkt 16 lit. a ustawy nowelizującej z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 185 ze. zm.) i nie uwzględnia ratio legis zmiany treści tego przepisu w porównaniu z brzmieniem jakie ten przepis miał do dnia 27 stycznia 2023 r. Do rzeczonej nowelizacji, tj. do dnia 27 stycznia 2023 r. przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej miał treść następującą: obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Jak wynika z dotychczasowych uwag, na skutek nowelizacji, dotychczasowe brzmienie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy zostało uzupełnione o zwrot "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczpospolitej". Przyjęta w sprawie przez organy wykładnia tego przepisu w brzmieniu aktualnie obowiązującym, a bazująca na dyrektywach wykładni językowej, nie jest wystarczająca dla właściwego odkodowania normy prawnej w tym przepisie zawartej, o czym przekonuje lektura uzasadnienia legislacyjnego projektu ustawy (druk sejmowy nr 2845, IX kadencja Sejmu). Odwołując się do tego uzasadnienia trzeba zauważyć, że celem dokonanej nowelizacji było uniemożliwienie przyznania świadczeń rodzinnych uzyskiwanych w związku z urodzeniem, wychowaniem lub opieką nad dziećmi w sytuacji, gdy dzieci obywateli Ukrainy nie przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie zaś ograniczenie przyznawania świadczeń rodzinnych obywatelom Ukrainy do tych związanych z dziećmi. Ratio legis wprowadzenia zmiany do treści art. 26 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy było uszczelnienie świadczeń socjalnych, co wprost wynika z treści uzasadnienia legislacyjnego. Za zasadnością wyrażonego stanowiska Sądu odnośnie do wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przemawia także wykładnia systemowa zewnętrzna. Ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje w art. 2 pkt 1-5 różnego rodzaju świadczenia, w tym mające na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka: zasiłek rodzinny wraz dodatkami, a także świadczenia opiekuńcze, jak zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Przepisy ustawy nie ograniczają przy tym przyznawania wskazanych w nim świadczeń opiekuńczych wyłącznie do osób sprawujących opiekę nad dziećmi. Z istoty niektórych świadczeń opiekuńczych wynika wręcz, że przyznawane są one osobom dorosłym lub w związku z opieką nad osobą dorosłą – zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/23). W podsumowaniu dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że przyjęte wspomnianą nowelizacją uzależnienie prawa do świadczeń rodzinnych od zamieszkiwania z dziećmi na terytorium RP nie powoduje jednoczesnego ograniczenia katalogu (rodzajów) świadczeń rodzinnych wyłącznie do tych, które są skierowane i służą potrzebom wyłącznie dzieci, wykluczając tym samym – bez wyraźnej regulacji – prawo do takich świadczeń osób dorosłych. Ustawodawca ograniczenie takie miałby obowiązek wyraźnie ustanowić, czego niewątpliwie nie uczynił i zamiaru takiego nie miał. Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji, zamiarem ustawodawcy było jedynie uszczelnienie świadczeń socjalnych, tak by otrzymywały je korzystające z ochrony tymczasowej. W konsekwencji trzeba przyjąć, że zasiłek pielęgnacyjny dla osoby niepełnosprawnej nie został wyłączony z katalogu świadczeń rodzinnych, do których mają prawo obywatele Ukrainy spełniający warunki ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i odpowiednio przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ponownym postępowaniu organy uwzględnią zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i ponownie rozpoznają wniosek skarżącej dokonując wszechstronnej oceny, czy spełnia ona przesłanki do przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego. Niemniej jednak (uprzednio) zobowiązane będą do wyjaśnienia kluczowej kwestii w sprawie tj. jednoznacznego ustalenia, czy skarżąca legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r, czy też orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, o którym mowa w art. 16 ust. 3 u.ś.r. Jak bowiem wynika z treści decyzji SKO z 24 października 2023 r. skarżąca "na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu z 2 sierpnia 2022 r. skarżąca została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym od 14 czerwca 2022 r. do 31 sierpnia 2027 r. Z treści tego orzeczenia wynika, że sama niepełnosprawność u skarżącej istniała od urodzenia", podczas gdy w aktach administracyjnych znajduje się orzeczenie z 2 sierpnia 2022 r., z którego wynika, że skarżąca została zaliczona do "umiarkowanego stopnia niepełnosprawności". Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej.