II OZ 1861/25

Dnia 2 grudnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. K. i R. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 951/25 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z 17 lutego 2025 r. nr PINB.5160.2.1.2013 w sprawie ze skargi E. K. i R. K. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2025 r., nr OA.7721.1.3.2025 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 11 września 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 951/25, po rozpozaniu wniosku E. K. i R. K. (dalej jako skarżący) o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z 17 lutego 2025 r. nr PINB.5160.2.1.2013 w sprawie z ich skargi na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2025 r., nr OA.7721.1.3.2025 odmawiajacego skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z 17 lutego 2025 r. nr PINB.5160.2.1.2013, nakazującej skarżącym rozbiórkę czterech budynków rekreacyjnych o konstrukcji murowanej, usytuowanych na działce nr ewid. [...], gm. [...], będących ich współwłasnością, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z 17 lutego 2025 r. nr PINB.5160.2.1.2013 nakazującej rozbiórkę. Sąd mając na względzie przesłanki wstrzymania wykonania aktu lub czynności z art. 61 § 3 P.p.s.a. wskazał, że uchwałą z 13 listopada 2023 r. sygn akt II GPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie: a) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania,o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, b) stwierdzające niedopuszczalność odwołania, nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Sąd zauważył, że powyższa uchwała wiąże go na mocy art. 269 § 1 P.p.s.a. co do prawnej możliwości uwzględnienia żądania skarżących. Jak wskazał NSA w uchwale, granicę orzekania przez sąd administracyjny wyznacza przedmiot jaki został rozstrzygnięty w danym akcie, który stał się przedmiotem skargi do sądu. Podobnie wynikająca z art. 61 § 3 P.p.s.a. sądowa instytucja ochrony tymczasowej dotyczy aktu, który stał się przedmiotem skargi do sądu, jak również może dotyczyć tych aktów, które wydane lub podjęte zostały we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Stąd też dla ustalenia czy dany akt został podjęty w granicach tej samej sprawy, w pierwszej kolejności należy ustalić w jakiej sprawie został podjęty akt będący przedmiotem skargi do sądu. Skarga wniesiona na postanowienie: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania wyznacza granice sprawy, której dotyczy skarga. Sąd stwierdził, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji dotyczy decyzji, która nie została podjęta w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, a więc sprawy zainicjowanej wniesioną skargą. Powyższe oznacza, że wniosek ten nie był możliwy do uwzględnienia, bowiem dotyczy aktu, który nie został podjęty w granicach sprawy zainicjowanej skargą na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości. W ich ocenie doszło do naruszenia przez Sąd art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy i zajęcia stanowiska w sprawie, poprzez ograniczenie się do stwierdzenia, że w niniejszym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie bezwzględnie związany jest uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2023 r. (sygn. akt II GPS 2/22), z której wynika m.in., że w postępowaniu sądowoadministracyjntm zainicjowanym skargą na postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie jest dopuszczalne na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.  Na podstawie tak sformułowanego zarzutu domagają się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie zmiany zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z 17 lutego 2025 r. nr PINB.5160.2.1.2013, nakazującej skarżącym rozbiórkę lub wstrzymanie wykonania zaskarżonego skargą postanowienia. Wnieśli też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący zarzucają, że Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że brak możliwości orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji wynika z faktu związania Sądu uchwałą Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 13 listopada 2023 r. (sygn. akt II GPS 2/22) bez jednoczesnego zajęcia stanowiska i wyrażenia poglądu w tym przedmiocie przez orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Tymczasem, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zasady nie wiąże sądów administracyjnych, lecz ma moc wiążącą tylko dla składu orzekającego w danej sprawie, która zainicjowała podjęcie konkretnej uchwały. Z art. 269 § 1 P.p.s.a. wynika, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W związku z powyższym, orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uprawniony i zobowiązany jest do zajęcia stanowiska i wyrażenia poglądu w sprawie. Tym samym, rozstrzygniecie sprawy poprzez poprzestanie na stwierdzeniu o związaniu uchwalą Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy za nieprawidłowe. W konsekwencji, zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 269 § 1 P.p.s.a. Skarżący zwrócają uwagę na okoliczności i argumentację powoływaną w zdaniu odrębnym Sędzi NSA Doroty Dąbek do ww. uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22 - zarówno co do rozstrzygnięcia, jak i co do argumentacji przedstawionej w jej uzasadnieniu. "Udzielanie ochrony tymczasowej przez polskie sądy administracyjne każdorazowo spełniać musi wymóg zgodności zastosowanego środka z powszechnie akceptowanymi w europejskim obszarze prawnym standardami postępowania. Instrument tymczasowej ochrony sądowej w sprawach administracyjnych, powinien zatem odpowiadać zasadom tej ochrony wypracowanym przez Radę Europy (por. rekomendację Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z dnia 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych). Środek ten nie może zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu ani wpływać na ich treść, ale równocześnie powinna być zapewniona niezbędna elastyczność korzystania z tego środka ochrony tymczasowej, w tym uchylania go oraz wprowadzania pewnych ograniczeń czasowych (por. m.in. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 238; W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, J.P. Tamo, Reforma sądownictwa administracyjnego a standardy ochrony praw jednostki, PiP 2002, z. 12, s. 39; T. Lewandowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 7 stycznia 2014 r., sygn. akt II FZ1350/13; LEX/el 2014; P. Daniel, Wstrzymanie wykonania aktów wydanych lub podjętych w granicach sprawy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, lus.Novum 2011/3/121-130; także P. Daniel, Postępowanie w sprawie ochrony tymczasowej przed polskim sądem administracyjnym w świetle standardów Rady Europy, ZNSA2010, nr 4, s. 36-48). Jego stosowanie musi jednak zapewniać rzeczywistą realizację tymczasowej ochrony sądowej w sprawach administracyjnych, a możliwość wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji stanowi jedyną prawną możliwość zapewnienia pełnej skuteczności zarówno postępowania sądowoadministracyjnego, jak i postępowania odwoławczego w sprawach ze skarg na postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, lub o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Uwzględniając zatem wagę następstw wykonania niezgodnego z prawem orzeczenia organu administracji i cel wprowadzonego przez, ustawodawcę środka ochrony tymczasowej, należy uznać, że decyzja organu pierwszej instancji poprzedzająca wydanie przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, uchybienie terminu do wniesienia odwołania łub odmawiającego przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, mieści sie w zakresie pojęcia "aktu wydanego w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy ", zaś możiiwość jej wstrzymania stanowi realizację podstawowego celu istnienia sądownictwa administracyjnego, jakim jest efektywność sprawowanej kontroli (por. R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl — Rzeszów 2008). Moim zdaniem przemawia za tym wykładnia literalna, systemowa, funkcjonalna i celowościowa użytego w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotu "w granicach tej samej sprawy". Z powyższych względów skarżący nie zgadzają się z poglądem przyjętym w ww. uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2023 r. (sygn. akt II GPS 2/22) i argumentami podanymi w jej uzasadnieniu. Skarżący uważają, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, ustalenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie - że nie jest rzekomo możliwe orzeczenie o wstrzymaniu w niniejszym postępowaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji - nie zostało w sposób zgodny z prawem wykazane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wstrzymanie wykonania aktu jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowiącą odstępstwo od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności spoczywa przy tym na wnioskodawcy. To na nim ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą ocenić, czy w danej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione. W niniejszej sprawie o wydanym przez Sąd I instancji rozstrzygnięciu (odmowie wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę) zadecydowała uchwała skladu siedmiu sedziów NSA podjęta na wniosek Prezesa NSA w trybie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 329). Nie była to zatem uchwała podjęta na podstawie postanowienia składu orzekającego z art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a., której cechą odróżniającą jest to, że zawiera rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Cechą analizowanej uchwały jest jej abstrakcyjny charakter czyli to, że odnosi się ona do nieograniczonego zakresu spraw, w których orzekające dotychczas sądy orzekały odmiennie oceniając dane zagadnienie prawne. Celem uprawnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego do podejmowania uchwał na podstawie omawianego art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., jest przyjęcie w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolitej wykładni przepisów prawa będących przedmiotem wyjaśnienia w drodze uchwały. Skoro uchwała prowadzi do przyjęcia jednolitej wykładni przepisów prawa wyrażonej w treści podjętej uchwały, to stosując odpowiednio art. 187 § 2 P.p.s.a. mówiący o związaniu w danej sprawie taką uchwałą, uznać należy, że jest ona wiążąca w każdej sprawie gdy powstaje do rozstrzygnięcia sądu takie samo zagadnienie prawne odnoszące się do treści wcześniej podjętej uchwały. Wbrew temu co podnoszą skarżący w zażaleniu pogląd wyrażony w uchwale abstrakcyjnej z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jest wiążący nie tylko dla składu orzekającego w danej sprawie, która zainicjowała podjęcie konkretnej uchwały ale dotyczy wszystkich dla innych składów sądu w każdej sprawie, w której wystąpiło wyjaśnione uchwałą zagadnienie prawne. Przy czym nie jest to moc bezwzględnie wiążąca albowiem z treści art. 269 § 1 i § 2 P.p.s.a. wynika, że jakikolwiek skład niepodzelający stanowiska w podjetej uchwale składu siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego skłądu NSA ma prawo przedstawić zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonego składu NSA, który podejmuje ponowną uchwałę w tej materii. Inaczej mówiąc pogląd wyrażony w uchawłe z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do momentu kiedy dany skład nie podzieli stanowska przyjętego w uchwale i nie przedstawi ponownie danego zagadnienia prawnego do podjęcia ponownej uchwały. W istocie zatem Sąd I instancji słusznie w zaskarżonym postanoweniu stwierdził, że podjęta uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2023 r. sygn akt II GPS 2/22 o treści: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie: a) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, b) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) stwierdzające niedopuszczalność odwołania, - nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.", wiązała go odnośnie do rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie albowiem przesądziła o odmowie wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z 17 lutego 2025 r. nr PINB.5160.2.1.2013 o nakazie rozbiórki w sprawie ze skargi skarzących na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2025 r., nr OA.7721.1.3.2025 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z ww. uchwałą nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji w sprawie, w której przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji o nakazie rozbiórki, gdyż poszerzony skład uznał, że wstrzymanie takiej decyzji nie mieści się w granicach rozpozania sprawy ze skargi, która dotyczy jedynie kwestii odmowy przywróceina terminu. Stosownie do tej uchwały sądy administracyjne nie będą brały pod uwagę wniosków o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawach, w których badają odrębny akt administracyjny w postaci postanowienia będącego rozstrzygnięciem w przedmiocie spóźnionego lub niedopuszczalnego odwołania. Poza granicami tej samej sprawy znajduje się wstrzymanie wykonania decyzji merytorycznej organu, od której wniesiono odwołanie a następnie organ wydał postanowienia procesowe np. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, czy stwierdzające niedopuszczalność odwołania, które to stanowiły przedmiot skargi w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Uchwała przesądziła, że w skardze na tego rodzaju postanowienie procesowe nie może zostać wstrzymane wykonanie decyzji merytorycznej wydanej przez organ pierwszej instancji. Sąd I instancji wbrew temu co zarzuca się w zażaleniu nie musiał w uzsadnieniu zaskarżonego postanowienienia w jakiś szczególny sposób wyrazić swojego stanowiska odnośnie do poglądu ustalonego w uchwale. Wystarczające jest to, że powołał treść tej uchwały, wskazał na związanie jej treścią i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające poglądowi prawnemu przyjętemu w tej uchwale. Nie można zatem twierdzić, że Sąd I instancji naruszył art. 269 § 1 P.p.s.a. nie wyrażając swojego poglądu w sprawie, do czego był uprawniony i zobowiązany. Sąd I instancji nie wskazał na pogląd odmienny wyrażony w zdaniu odrębnym dołączonym do powołanej uchwały zatem nie było wąpliwości, że zgada się i podziela stanowisko wyrażone w podjętej uchwale. Nie skorzystał też z procedury zmiany podjętej uchwały z art. 269 § 1 P.p.s.a. zatem nie sposób przyjąć by chciał postąpić wbrew podjętej uchwale i nie zgadzał się z wyrażonym w niej podlądem. Wobec powyższego Sąd I instancji słusznie odmówł wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z 17 lutego 2025 r. nr PINB.5160.2.1.2013, nakazującej skarżącym rozbiórkę czterech budynków rekreacyjnych bowiem przedmiot tej decyzji nie odpowiada przedmiotowi sprawy w jakiej skarżący wnieśli skargę (odmowa przywrócenia terminu) i do którego odnieść należało argumentację wniosku o wstrzymanie wykonania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.