II SA/Rz 549/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 1 marca 2024 r. nr SKO.405.ŚR.456.257.2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 20 lutego 2024 r. nr OPS.4452.6.1.2024. Decyzją z dnia 1 marca 2024 r. nr SKO.405.ŚR.456.257.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Tarnobrzegu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 20 lutego 2024 r. nr OPS.4452.6.1.2024 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2026), zwanej dalej: "K.p.a.", art. 17, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952), określanej w dalszej części jako "u.ś.r." oraz art. 63 ust. 1 i ust. 3 ustawy o świadczeniu wspierającym z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429), następnie jako "u.ś.w." Jak wskazują akta sprawy i uzasadnienia wydanych w niej decyzji, w dniu 31 stycznia 2024 r. T. P. (dalej również: "Skarżący") wystąpił z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką S. P. Wójt Gminy [...], wskazaną decyzją z dnia 20 lutego 2024 r., odmówił uwzględnienia tego wniosku wskazując, że nie został spełniony warunek dotyczący okresu powstania niepełnosprawności u podopiecznej Skarżącego, wynikający z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trudno bowiem ustalić początek tej niepełnosprawności. Organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13 orzekł wprawdzie, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, jednak wykonanie tego orzeczenia wymaga podjęcia odpowiednich działań ustawodawczych, których do dnia dzisiejszego brak. Skarżący złożył od powyższej decyzji odwołanie, wskazując na jej krzywdzący charakter. Podniósł, że sprawuje stałą, systematyczną opiekę nad matką, która jest osobą leżącą i porusza się tylko przy Jego pomocy. Utrzymując w mocy, decyzją z dnia 1 marca 2024 r., rozstrzygnięcie Organu I instancji w pierwszej kolejności Kolegium zacytowało przepisy intertemporalne zawarte w ustawie o świadczeniu wspierającym, a mianowicie jej art. 63 ust. 1, wedle których, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (tzn. w ustawie o świadczeniach rodzinnych) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. SKO zacytowało też art. 63 ust. 3 u.ś.w., wedle którego, osoby, o których mowa w ust. 2 - tj. którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego - zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności. Następnie, SKO wskazało, że S. P. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 15 stycznia 2024 r. wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (nr [...]) do 31 stycznia 2027 r. Organ odwoławczy zauważył też, że Skarżący nie miał przyznanego uprzednio prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zatem nie występuje w Jego przypadku tzw. kontynuacja prawa do tego świadczenia. Ponadto, złożył On wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w styczniu 2024 r., a zatem prawo to nie powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., co by pozwalało na zastosowanie w Jego przypadku przepisów przejściowych tj. art. 63 i następne u.ś.w. Od 1 stycznia 2024 r. Skarżący nie jest zaś podmiotowo uprawniony do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z nowym brzmieniem art. 17 u.ś.r., świadczenie to przysługuje w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia. Matka Skarżącego warunku tego nie spełnia. T. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO w Tarnobrzegu podnosząc, że nie złożył wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w grudniu 2023 r., bowiem nie dysponował wtedy orzeczeniem o niepełnosprawności matki. Wskazał, że jest uprawniony do przedmiotowego świadczenia na podstawie przepisów obowiązujących do 31 grudnia 2023 r., bowiem w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalanie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, nie zaś jak twierdzi Organ od złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności został zaś złożony 23 listopada 2023 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację uzasadnienia skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawując kontrolę różnych form działalności administracji publicznej sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę kryterium zgodności z prawem, bowiem obliguje go do tego art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Analizując sprawę sąd bada czy organy ją prowadzące dopuściły się ewentualnie naruszeń prawa, przy czym nie wszystkie one skutkują koniecznością eliminacji kontrolowanego aktu z obrotu prawnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a." sąd stwierdza nieważność decyzji, gdy stwierdzi zaistnienie przyczyn wskazanych w art. 156 K.p.a. Natomiast uchylenie decyzji następuje wówczas, kiedy sąd zauważy: naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). T. P. zakwestionował w drodze skargi decyzję SKO w Tarnobrzegu utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] o odmowie przyznania Mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Powodem odmowy w przypadku Organu I instancji było stwierdzenie braku spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ II instancji utrzymał zaś to rozstrzygnięcie w mocy, jednak w uzasadnieniu powołał się na inną przyczynę. Mianowicie zwrócił uwagę na przepisy intertemporalne zawarte w ustawie o świadczeniu wspierającym, w świetle których Skarżący nie jest uprawniony do uzyskania świadczenia, o które się ubiega. Złożył On bowiem wniosek o przyznanie takiego świadczenia w styczniu 2024 r., a zatem już pod rządami nowego prawa dotyczącego przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, którego warunków nie spełnia. W ocenie Kolegium, także regulacje przejściowe nie pozwalają na przychylenie się do złożonego wniosku, bowiem umożliwiają one przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na "starych" zasadach w razie kontynuacji prawa do tego świadczenia, który to warunek nie został w sprawie spełniony. Z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, która w art. 43 wprowadziła zmiany w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w tym również w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Artykuł 17 uzyskał więc nową treść, wedle której prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje określonym osobom, jeżeli sprawują one opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy zastosowaniu tego unormowania Skarżący nie mógłby uzyskać dochodzonego świadczenia, bowiem Matka, nad którą sprawuje opiekę urodziła się w 1952 r, a zatem nie jest osobą niepełnoletnią, czego wymaga nowe brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jednocześnie w zawartym w akcie nowelizującym rozdziale 7 zatytułowanym: "Przepisy przejściowe, dostosowujące i przepis końcowy" prawodawca zawarł art. 63 o następującym brzmieniu w istotnym dla sprawy zakresie: - ust. 1: W sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. - ust. 2: Osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. - ust. 3: Osoby, o których mowa w ust. 2, zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności. Odmawiając Skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia Kolegium uznało, że warunki z zacytowanego przepisu nie zostały spełnione. Skarżący złożył bowiem wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero 31 stycznia 2024 r., a zatem prawo do tego świadczenia nie powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. – jak tego wymaga art. 63 ust. 1 u.ś.w. Nie zachodzi także w stosunku do Niego kontynuacja, o której mowa w ustępach 2 i 3 tego artykułu. Nie miał bowiem wcześniej przyznanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ulega wątpliwości, że regulacja zawarta w art. 63 ust. 1 u.ś.w. dopuściła możliwość stosowania już w czasie obowiązywania nowych przepisów o świadczeniu pielęgnacyjnym, a zatem od dnia 1 stycznia 2024 r. unormowań poprzednio obowiązujących stanowiąc, że jest to dopuszczalne wówczas, kiedy prawo do tego świadczenia powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. W celu interpretacji tego ostatniego pojęcia tj. powstania prawa do przedmiotowego świadczenia należy zacytować art. 24 ust. 2 u.ś.r., wedle którego, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Mając na względzie ten ostatni przepis przyjmowano w orzecznictwie sądowym, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstaje w tym miesiącu, w którym starający się o nie złoży w tym zakresie wniosek z wszelką potrzebną dokumentacją. Niewątpliwie podstawowym załącznikiem tego rodzaju wniosku jest orzeczenie dotyczące niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Złożenie więc wniosku z takim dokumentem w określonym miesiącu przesądza o tym, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało właśnie w tym miesiącu. Należy jednak mieć na względzie, że celem ochrony sytuacji osób występujących z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne, które nie mają przecież jakiegokolwiek wpływu na sposób i czas procedowania podmiotów, do których kompetencji należy orzekanie co do niepełnosprawności danej osoby prawodawca przewidział szczególną regulację. Mianowicie w art. 24 ust. 2a u.ś.r. postanowił, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Tym samym, dotychczasowe przepisy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego przewidywały możliwość wstecznego przyznania prawa do takiego świadczenia tj. miesiąca wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności. Cytowany wyżej art. 63 ust. 1 u.ś.w. – jak już wskazano – umożliwił stosowanie względem wnioskodawcy już po dniu 31 grudnia 2023 r. dotychczasowych unormowań odnośnie do prawa pomocy, o ile prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do wspomnianego dnia. Z tym, że przy ocenie tego ostatniego należy mieć na uwadze nie tylko treść art. 24 ust. 1 u.ś.r., którą niewątpliwie uwzględniło SKO, ale również dalszą część wskazanego artykułu tj. jego ust. 2a. Ten ostatni przepis pozwala zaś na przyjęcie, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało już w miesiącu, w którym wystąpiono o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. Brzmienia tego ostatniego przepisu Kolegium jednak nie wzięło pod uwagę, czym dopuściło się w ocenie Sądu naruszenia prawa materialnego o niewątpliwym wpływie na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a którą to kwestię słusznie podniósł w skardze Skarżący. Innymi słowy, o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o dotychczas obowiązujące przepisy przesądza spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 u.ś.r., jednak przy uwzględnieniu brzmienia art. 24 ust. 2 i ust. 2a u.ś.r., bowiem art. 63 ust. 1 u.ś.w. wprost stanowi o możliwości procedowania pod rządami nowego prawa na podstawie dotychczasowych regulacji prawnych, a te w zakresie daty powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przewidywały rozwiązania zawarte w cytowanych art. 24 ust. 2 i art. 24 ust. 2a u.ś.r. Bez wątpienia więc o powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza zaistnienie wymaganych przez prawo przesłanek w określonej dacie, przy czym dla ustalenia powyższego należy również uwzględnić rozwiązanie "ochronne" przewidziane w art. 24 ust. 2a u.ś.r. W tym miejscu należy jeszcze podnieść, że podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku Skarżącego nie mógł stanowić powołany przez Organ I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) Trybunał Konstytucyjny stwierdził bowiem, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wójt Gminy [...] wprawdzie powołał się na powyższe orzeczenie, jednak wskazał, że jego wykonanie wymaga podjęcia stosownych działań ustawodawczych. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że w związku ze zmianą unormowań dotyczących prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nowym brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r., regulacja zawarta w art. 17 ust. 1b tej ustawy została uchylona w art. 43 pkt 4 lit. b u.ś.w. Natomiast do czasu powyższego, mając na względzie powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego i jego ostateczność oraz powszechnie obowiązującą moc (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), przyjmowano jednolicie w orzecznictwie sądowym, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Nieprawidłowy sposób wykładni art. 63 ust. 1 u.ś.r. tj. bez zastosowania przy ocenie daty powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego również art. 24 ust. 2a u.ś.r. doprowadził do sytuacji, że Kolegium odstąpiło od badania pozostałych przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 u.ś.r. w brzmieniu przed 1 stycznia 2024 r. Tymczasem, zgodnie z regułą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), na organie drugiej instancji również spoczywają wymagania wynikające z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i szczegółowych reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Mając to na uwadze orzeczono o uchyleniu wydanych w sprawie decyzji tak przez Organ II, jak i I instancji stwierdzając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. i w zw. z art. 24 ust. 2a u.ś.r. W ponownym postępowaniu rzeczą Wójta Gminy [...] będzie uwzględnienie przedstawionego przez Sąd stanowiska i ocena kiedy prawo Skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego powstało przy uwzględnieniu art. 24 ust. 2a u.ś.r., a następnie analiza czy pozostałe przesłanki (tj. oprócz czasowej) zostały również spełnione.